บทเรียนจากเปอร์โตริโก : จาก ประเทศรายได้สูง สู่ ประเทศล้มละลาย

ก่อนอื่นผมขอแสดงความเสียใจต่อเหตุการณ์ภัยพิบัติจากพายุเฮอร์ริเคนทั้งในสหรัฐฯ และประเทศแถบแคริเบียน รวมถึงประเทศเปอร์โตริโก อันส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตเป็นจำนวนมากครับ เปอร์โตริโกมีชื่อทางการว่า เครือรัฐเปอร์โตริโก ถือเป็นดินแดนส่วนหนึ่งของสหรัฐอเมริกา ในฐานะ “ประเทศ” หรือในฐานะ “เครือรัฐ” (Commonwealth Status) ตั้งอยู่ในหมู่เกาะแคริเบียน ทางทิศตะวันออกเฉียงใต้ของสหรัฐฯ มี GNI per Capita (Atlas US$) ณ ปี 2013 เท่ากับ 19,320 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งถือเป็นประเทศรายได้สูง ในฐานะเครือรัฐของสหรัฐอเมริกา ทำให้มีสถานะความเป็นอิสระสูงกว่ามลรัฐต่างๆ ของสหรัฐฯ มีฟุตบอลทีมชาติของตนเองและสามารถส่งตัวแทนเข้าประกวดนางงามได้ แต่หัวหน้ารัฐบาลมีฐานะเพียงผู้ว่าการ (Governor) โดยมีประมุขของรัฐ คือ ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา เปอร์โตริโกใช้สกุลเงินดอลลาร์สหรัฐเป็นสกุลเงินท้องถิ่น โดยมีธนาคารกลางของอเมริกา (US Federal Reserve) เป็นผู้รับผิดชอบนโยบายการเงิน และผู้มีหน้าที่ดูแลนโยบายการคลัง คือ รัฐบาลเปอร์โตริโก

แม้เป็นประเทศรายได้สูง และเป็นส่วนหนึ่งของมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอย่างสหรัฐฯ แต่ปัจจุบัน รัฐบาลเปอร์โตริโกต้องเผชิญกับภาวะล้มละลาย เนื่องจากถูกเจ้าหนี้รายใหญ่ยื่นฟ้อง เพราะไม่สามารถชำระหนี้มูลค่ารวมทั้งหมด 7.2 – 7.4 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ได้ตามที่กำหนด และรัฐบาลเปอร์โตริโกไม่สามารถของบประมาณช่วยเหลือจากรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ได้

อย่างไรก็ดี รัฐสภาของสหรัฐฯ ได้ผ่านกฎหมายใหม่ที่มีชื่อว่า “Promesa Act” เพื่อเปิดทางให้เปอร์โตริโกเข้าสู่กระบวนการล้มละลายและปฏิรูปโครงสร้างหนี้ได้ จากเดิมที่กฎหมายของสหรัฐฯ ไม่อนุญาตให้มลรัฐหรือดินแดนปกครองตนเองเข้าสู่กระบวนการพิทักษ์ทรัพย์จากภาวะล้มละลายได้

กรณีการล้มละลายของเปอร์โตริโก นับเป็นกรณีที่รัฐบาลท้องถิ่นยื่นล้มละลายมูลค่าสูงสุดในประวัติศาสตร์สหรัฐฯ และมากกว่าเมื่อครั้งที่เมืองดีทรอยต์ รัฐมิชิแกน ผิดนัดชำระหนี้พันธบัตรท้องถิ่นในวงเงิน 18,000 ล้านดอลลาร์ เมื่อปี 2013 คำถามสำคัญ คือ สาเหตุใดที่ทำให้เปอร์โตริโกมีหนี้จำนวนมหาศาล จนไม่สามารถชำระคืนแก่เจ้าหนี้ ผมขอเริ่มต้นย้อนกลับไปในช่วงการเริ่มต้นพัฒนาเศรษฐกิจของเปอร์โตริโก เมื่อพิจารณา GNI per Capita ของเปอร์โตริโก ตั้งแต่ปี 1962 – 2013 พบว่า เศรษฐกิจค่อนข้างมีเสถียรภาพ โดยอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 3.7 ต่อปี และเศรษฐกิจขยายตัวต่อเนื่อง โดยเฉพาะช่วงปี 1985 – 2000 จนทำให้เปอร์โตริโกก้าวขึ้นเป็นประเทศเศรษฐกิจรายได้สูงในปี 1999 โดยมี GNI per capita อยู่ที่ 9,420 ดอลลาร์สหรัฐฯ และยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังจากนั้น จากการศึกษา พบว่า ปัจจัยสำคัญทางยุทธศาสตร์ที่ส่งผลต่อทำให้เปอร์โตริโกพัฒนาจากประเทศรายได้ปานกลาง เป็นประเทศเศรษฐกิจรายได้สูง ประกอบด้วย 3 ปัจจัยหลัก ได้แก่

1)  การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรองรับการขยายตัวของภาคบริการ

ในปี 1996 – 1997 สมาคมโรงแรมและการท่องเที่ยวของเปอร์โตริโกได้มีการลงทุนในเปอร์โตริโกเกือบ 750 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อดำเนินการตามยุทธศาสตร์ด้านคมนาคม สร้างระบบโครงข่ายทางด่วนรอบเกาะและถนนสายต่างๆ โดยการสร้างระบบโครงข่ายทางด่วนขนาดใหญ่เสร็จสิ้นในปี 2000

การพัฒนาดังกล่าวส่งผลให้การให้บริการขนส่งผู้โดยสารเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 125 เป็น 135,000 เที่ยวต่อวัน จาก 60,000 เที่ยวต่อวัน ในปี 1995 และในปี 2000 เปอร์โตริโกมีจำนวนรถยนต์ที่จดทะเบียนตามกฎหมายประมาณ 2 ล้านคัน

การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ยังส่งผลให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของเปอร์โตริโกเติบโตอย่างรวดเร็ว มีการจ้างงานในอุตสาหกรรมนี้จำนวนมาก และมีโรงแรมหลายแห่งตั้งอยู่ในเกาะซานฮวนซึ่งเป็นเมืองหลวง

จำนวนนักท่องเที่ยวเพิ่มจาก 65,000 คนในปี 1950 เป็น 1.1 ล้านคนในปี 1970 และเพิ่มเป็นกว่า 3 ล้านคนในปี 2003 (จำนวนประชากรเปอร์โตริโก 3.8 ล้านคน) และมีรายได้จากผู้เดินทางมายังเปอร์โตริโก 2.7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ในช่วง 2000-2001 เพิ่มขึ้นร้อยละ 14.2 จากในช่วง 1999 – 2000

2) ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจลดการจ้างงานในภาคเกษตร

การจ้างงานในภาคเกษตรลดลงอย่างมาก จากร้อยละ 50 ในปี 1940 เหลือร้อยละ 20 ในปี 1989 เนื่องจากเปอร์โตริโกต้องประสบกับพายุเฮอริเคนฮิวโก้ และภัยแล้งครั้งเลวร้ายที่สุดในรอบเกือบ 30 ปี ขณะที่การจ้างงานในภาคอุตสาหกรรมการผลิตในช่วงปี 1940 – 1989 ปรับเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 15 ของการจ้างงานทั้งหมด และในปี 1990 การจ้างงานภาคอุตสาหกรรมการผลิตอยู่ที่ร้อยละ 15.88 ขณะที่การจ้างงานส่วนใหญ่ยังคงมาจากภาครัฐที่ร้อยละ 29.39 ของการจ้างงานทั้งหมด

การปรับโครงสร้างกำลังแรงงาน ส่งผลให้อัตราการว่างงานของเปอร์โตริโกลดลงอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 17 ในปี 1993 เหลือร้อยละ 10.1 จนในปี 2000 อย่างไรก็ตาม ในปี 2017 อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นมาอยู่ร้อยละ 11.7

3) การพัฒนาอุตสาหกรรมไฮเทคสู่การส่งออก

อุตสาหกรรมไฮเทคในเมืองหลวงถูกพัฒนาขึ้นภายใต้การบริหารของ "Fomento Economico" เป็นที่รู้จักกันในนาม "Fomento (Development)" ผ่านการสนับสนุนแก่ Puerto Rico Industrial Development Co. (PRIDCO) การปรับปรุงระบบการศึกษาโดยมุ่งเน้นรองรับอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง การสนับสนุนด้านภาษีแก่บริษัทของสหรัฐฯ ที่ดำเนินธุรกิจในเปอร์โตริโก และการอนุญาตให้สหรัฐฯ นำเข้าสินค้าโดยปลอดภาษี

การพัฒนาอุตสาหกรรมดังกล่าว ทำให้อัตราการเจริญเติบโตผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศของเปอร์โตริโก ปรับเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 6.75 และขยายตัวสูงสุดเป็นประวัติการณ์ที่ร้อยละ 9.85 ในปี 1998 อย่างไรก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นในอดีต มิได้ส่งต่อมายังปัจจุบัน เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกำลังสะท้อนว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจของเปอร์โตริโกไม่เป็นเช่นเดิมอีกต่อไป เริ่มตั้งแต่ปี 2006 เป็นต้นมา เศรษฐกิจเปอร์โตริโกอยู่ในภาวะถดถอย รัฐบาลไม่มีงบประมาณและไม่มีสภาพคล่องทางการคลัง ภาวะหนี้สินอยู่ในระดับสูง อีกทั้งยังค้างจ่ายเงินเดือนข้าราชการ และโรงเรียนรัฐบาลกว่า 1,500 แห่งต้องถูกปิดตัวลง

ทั้งนี้เพราะการบริหารทางการคลังที่ผิดพลาด ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล ปัญหาการระดมเงินเข้ากองทุน การยุติการอุดหนุนจากรัฐบาลกลางสหรัฐฯ รวมถึงรัฐบาลเปอร์โตริโกยังขาดรายได้จากการจัดเก็บภาษีเงินได้ของผู้ถือพันธบัตรรัฐบาล ซึ่งได้รับการยกเว้นภาษี 3 เด้ง ทั้งจากรัฐบาลกลาง รัฐบาลแห่งชาติ และและรัฐบาลท้องถิ่น (Triple tax exemption)

แม้ว่าตัวเลข GNI per Capita ช่วงปี 2006 – 2013 ยังคงสูงขึ้น แต่เป็นเพราะว่าประชากรในประเทศลดจำนวนลงถึงร้อยละ10 จากการอพยพย้ายที่อยู่และที่ทำงานไปยังสหรัฐฯ ประกอบกับการกู้เงินด้วยการออกพันธบัตรเพื่อประคองเศรษฐกิจของประเทศให้อยู่รอดได้ รวมถึงการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจภาคเอกชนที่ยังคงมีอยู่

จากสิ่งที่เกิดขึ้นกับเปอร์โตริโก ส่งผลให้ประชาชนชาวเปอร์โตริโกกลายเป็นคนจนเพิ่มมากขึ้น ข้าราชการต้องออกจากงานอย่างไม่มีทางเลือก แม้การยื่นล้มละลายครั้งนี้เป็นการดำเนินการในเชิงบวก เนื่องจากเป็นการเปิดทางสู่การปรับโครงสร้างหนี้สิน แต่ยังคงต้องใช้ระยะเวลายาวนานในการจัดการปัญหานี้

วันนี้ประเทศไทยมีบทเรียนเรื่องการดำเนินนโยบายทั้งการเงินและการคลังจากนานาประเทศให้ศึกษา ซึ่งเปอร์โตริโกเป็นประเทศล่าสุดที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ จึงเป็นอีกหนึ่งบทเรียนที่ควรศึกษา เพื่อให้เกิดความระมัดระวังและรอบคอบมากขึ้น ผมคิดว่าการศึกษาบทเรียนเพื่อก้าวสู่ประเทศรายได้สูงนั้นสำคัญ แต่การรักษาและประคองประเทศไว้ให้ได้นั้นสำคัญกว่า ผมจึงหวังว่าประเทศไทยจะสามารถก้าวสู่การเป็นประเทศรายได้สูงอย่างมั่นคงและยั่งยืน    

ที่มา: กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน
ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา (IFD)
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com