เศรษฐกิจนอกระบบ :วาระที่ต้องเร่งปฏิรูป

แหล่งที่มาของภาพ : http://www.permaculture.org.au/images/moneytrap.jpg

กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

จากข้อเสนอของธนาคารโลก (World Bank) ที่มีต่อประเทศไทย ในปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมาเกี่ยวกับการจัดตั้งคณะกรรมการบริหารความเสี่ยงแห่งชาติเพื่อช่วยทำให้ประเทศไทยสามารถรับมือกับภัยพิบัติทางธรรมชาติได้ดียิ่งขึ้นนั้น ธนาคารโลกได้ชี้ให้เห็นถึงอุปสรรคสำคัญในการบริหารความเสี่ยงในระดับชาติ คือ ปัญหาที่ประเทศไทยมีเศรษฐกิจนอกระบบที่มีขนาดใหญ่

ตามนิยามขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เศรษฐกิจนอกระบบ คือ กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่มีการบันทึกไว้ ในระบบบัญชีประชาชาติ ซึ่งถือเป็นภาคเศรษฐกิจที่ไม่ถูกเรียกเก็บภาษีจากรัฐ และไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายเหมือนภาคเศรษฐกิจที่อยู่ในระบบ

โดยความเห็นส่วนตัว ผมเห็นด้วยกับข้อเสนอของธนาคารโลก เพราะผมได้เสนอแนวคิดในการนำแรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบไว้ในหนังสือ ?คานงัดประเทศไทย? ซึ่งตีพิมพ์ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2553 โดยผมคิดว่าแนวทางนี้มีความสำคัญในการเปลี่ยนแปลงประเทศไทย และรัฐบาลควรกำหนดเป็นวาระสำคัญในการปฏิรูปประเทศ

เหตุผลของการนำแรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ

เหตุผลของการนำแรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ เนื่องจากการกำหนดนโยบายของรัฐบาลต้องประสบกับปัญหาในการรวบรวมข้อมูลจากเศรษฐกิจนอกระบบ ซึ่งส่งผลทำให้รัฐบาลไม่สามารถวางนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาภายในประเทศได้อย่างมีประสิทธิผล ทั้งนี้ การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจนอกระบบให้เข้ามาอยู่ในระบบมีวัตถุประสงค์ในเชิงนโยบายอย่างน้อย 3 ประการ ดังต่อไปนี้

1) เพื่อคุ้มครองสวัสดิภาพของแรงงานนอกระบบ เนื่องจากแรงงานนอกระบบจะไม่ได้ได้รับการคุ้มครองจากระบบสวัสดิการและกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองแรงงาน ดังนั้น เมื่อพวกเขาต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ ตกงาน ถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายจ้าง หรือต้องทำงานในสภาพแวดล้อมที่ไม่ปลอดภัย ภาครัฐจะไม่สามารถเข้าช่วยเหลือได้อย่างเต็มที่

2) เพื่อแก้ปัญหาความยากจน เนื่องจากแรงงานนอกระบบจำนวนมากที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน หรือมีความเสี่ยงจะกลายเป็นคนยากจนเพราะมีรายได้ไม่แน่นอน แต่การอยู่นอกระบบทำให้ภาครัฐไม่ทราบข้อมูลว่า ใครเป็นคนยากจน อยู่ที่ไหน มีลักษณะอย่างไร และมีปัญหาอย่างไร การหาข้อมูลว่าใครเป็นคนยากจน รัฐบาลจึงมักจะใช้วิธีการที่ให้คนที่คิดว่าตนเองยากจนมาลงทะเบียนซึ่งอาจไม่ได้ข้อเท็จจริงที่ครบถ้วน และวิธีการแก้ปัญหาคนยากจนของรัฐบาลมักจะเป็นนโยบายแบบปูพรม กล่าวคือให้การช่วยเหลือกับทุกคนโดยไม่แยกแยะว่าใครเป็นคนยากจนหรือไม่ เช่น โครงการประกันสุขภาพ 30 บาทรักษาทุกโรค ซึ่งถึงแม้ว่าจะทำให้คนเข้าถึงสวัสดิการได้อย่างทั่วถึง แต่อาจไม่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณ

3) เพื่อขยายฐานการจัดเก็บภาษี การที่ธุรกิจและประชาชนจำนวนมากอยู่นอกระบบ ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี เพราะผู้มีรายได้ที่อยู่นอกระบบไม่ได้จ่ายภาษีแบบเต็มเม็ดเต็มหน่วย ดังนั้น การนำแรงงานและภาคธุรกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบจะทำให้รัฐสามารถจัดเก็บงบประมาณได้เพิ่มมากขึ้น

แนวทางนำแรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ

การทำให้เศรษฐกิจนอกระบบมีขนาดเล็กลงเป็นเรื่องค่อนข้างยาก เนื่องจากภาคธุรกิจและแรงงานนอกระบบนั้นมีต้นทุนต่ำกว่าการเข้ามาอยู่ในระบบ ดังนั้น การนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ จึงจำเป็นต้องสร้างมาตรการจูงใจแกมบังคับเพื่อทำให้การอยู่นอกระบบมีต้นทุนสูงกว่าหรือมีผลประโยชน์น้อยกว่าการเข้ามาอยู่ในระบบ ซึ่งผมมีข้อเสนอดังต่อไปนี้

1) มาตรการทางกฎหมาย เป็นมาตรการเชิงบังคับโดยใช้เครื่องมือทางกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายเพื่อลดขนาดเศรษฐกิจนอกระบบควรเป็นแบบค่อยไปค่อยไป เพราะการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจนอกระบบในระยะสั้นเป็นไปได้ยาก ดังนั้น การใช้มาตรการทางกฎหมายจึงควรจัดลำดับความสำคัญ โดยอาจเริ่มจากภาคธุรกิจนอกระบบที่มีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนก่อน ตัวอย่างเช่น ร้านอาหารควรได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการจากทางการ เพื่อให้สามารถตรวจสอบได้ถึงคุณภาพและความสะอาดของอาหาร รวมถึงการตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงของร้าน เพื่อนำมาคิดคำนวณภาษีได้อย่างเที่ยงตรงได้ในอนาคต

2) มาตรการด้านสวัสดิการ เป็นมาตรการจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบโดยการให้สิทธิในการเข้าถึงสวัสดิการสังคม อาทิเช่น การประกันสุขภาพ ประกันชราภาพ เป็นต้น รวมทั้งสวัสดิการรูปแบบใหม่ที่จะได้รับเพิ่มขึ้นด้วย อาทิ การคืนภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับคนยากจน และมาตรการภาษีทางลบ (negative tax) ซึ่งผมได้เคยเสนอไว้แล้วในบทความต่าง ๆ แล้ว ในระยะยาว มาตรการด้านสวัสดิการต่างๆ ควรบูรณาการเข้ากับระบบประกันสังคม เพื่อให้ผู้มีรายได้สูงที่เคยอยู่นอกระบบต้องมีส่วนร่วมจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมด้วย ส่วนคนที่ถูกตรวจสอบว่ามีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องร่วมจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม

3) สิทธิในการได้รับบริการจากรัฐ เป็นมาตรการจูงใจแกมบังคับให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระและผู้ประกอบการที่อยู่นอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ โดยให้ผู้ที่อยู่ในระบบได้รับความสะดวกในการประกอบอาชีพ และได้รับสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ อาทิ การขอหรือต่ออายุใบอนุญาตขับขี่รถยนต์สำหรับคนขับแท็กซี่ ผู้ขับขี่รถจักรยานยนต์รับจ้าง ผู้ขับขี่รถยนต์รับจ้างทั่วไป การขออนุญาตตั้งร้านค้าในจุดผ่อนผัน เป็นต้น

4) สิทธิในการได้รับประโยชน์จากนโยบายของรัฐ เป็นมาตรการจูงใจให้ผู้ที่อยู่นอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ โดยให้มีสิทธิได้รับประโยชน์จากนโยบายรัฐ เช่น สิทธิในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนตามโครงการของรัฐ อาทิเช่น การกู้เงินจากกองทุนหมู่บ้าน การกู้ยืมเงินจากโครงการธนาคารประชาชน เป็นต้น ซึ่งจะทำให้ผู้ที่ยังอยู่นอกระบบ โดยเฉพาะกลุ่มผู้ที่ทำธุรกิจการค้าและหาบเร่แผงลอย จะมีต้นทุนในการกู้ยืมเงินนอกระบบสูงมาก แต่การเข้าสู่ระบบจะมีโอกาสเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มีดอกเบี้ยต่ำ

ทั้งนี้ การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจให้เข้าสู่ระบบมากขึ้นจะทำให้ภาครัฐสามารถเก็บภาษีเพื่อนำไปพัฒนาและแก้ไขปัญหาต่างๆ ภายในประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประชาชนได้รับการช่วยเหลือจากรัฐ และ มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นอย่างแท้จริง หากประเทศไทยสามารถทำให้เศรษฐกิจนอกระบบปรับเข้าสู่เศรษฐกิจในระบบได้ผ่านมาตรการที่ได้กล่าวไปทั้ง 4 ข้อ ผมเชื่อว่าประเทศไทยจะเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำน้อยลง

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ : http://d1435t697bgi2o.cloudfront.net/wp-content/uploads/2013/05/broken-economics.jpg