การจัดทำดัชนีความก้าวหน้าของประเทศ

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http:// www.kriengsak.com

5ปีมาแล้ว ผมได้เคยเสนอแนวทางการบริหารประเทศแนวใหม่ โดยการจัดทำดัชนีชี้วัดการพัฒนาประเทศ ซึ่งเป็นดัชนีชี้วัดรวม (composite index) ที่ประกอบด้วยตัวชี้วัดย่อย ๆ ที่ครอบคลุมทุกด้านของการพัฒนาประเทศ ผมยังเสนอให้รัฐบาลตั้งเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ โดยการกำหนดเป้าหมายดัชนีชี้วัดรวมและตัวชี้วัดแต่ละตัว พร้อมทั้งมอบหมายให้หน่วยงานต่าง ๆ รับผิดชอบทำให้ตัวชี้วัดนั้น ๆ ไปถึงเป้าหมายให้ได้

เมื่อไม่นานมานี้สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) มีแนวคิดบางส่วนสอดคล้องกับแนวคิดของผมข้างต้น โดยจะจัดทำดัชนีความก้าวหน้าของประเทศขึ้นมาใหม่ โดยดัชนีนี้จะคำนวณจากการนำผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) มาหักลบด้วยค่าใช้จ่ายด้านลบของประชาชน เช่น ค่าใช้จ่ายซื้อสุรา เบียร์ เป็นต้น โดยองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) จะมาชี้แนะแนวทางการจัดทำดัชนีชี้วัด และจะมีการติดต่อ ศ.โจเซฟ สติกลิตซ์ นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2544 มาเป็นที่ปรึกษาและผู้ออกแบบดัชนีนี้ด้วย

ผมเห็นด้วยกับแนวคิดที่จะมีการจัดทำดัชนีชี้วัดความเจริญก้าวหน้าของประเทศเสียใหม่ นอกเหนือจากตัวชี้วัดเดิมคือจีดีพี เนื่องจากจีดีพีใช้วัดเฉพาะด้านเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ไม่ได้สะท้อนถึงมิติการกระจายรายได้ ไม่ได้สะท้อนถึงสวัสดิการสังคมที่มีให้แก่ประชาชน ไม่ได้สะท้อนปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาเศรษฐกิจ และไม่ได้บอกว่าสังคมมีความเป็นธรรมหรือเอื้ออาทรต่อกันหรือไม่ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หากภาครัฐตั้งใจจะทำดัชนีชี้วัดความเจริญก้าวหน้าของประเทศใหม่นี้ ผมมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับประเด็นที่ควรคำนึงถึง ดังนี้

ค่าใช้จ่ายที่จะนำมาหักลบกับจีดีพี รัฐบาลควรศึกษาว่า ตัวชี้วัดย่อยหรือค่าใช้จ่ายใดบ้างที่ควรนำมาหักออกจากจีดีพี ซึ่งมีค่าใช้จ่ายด้านลบอื่น ๆ ที่เป็นผลจากการพัฒนาเศรษฐกิจที่ควรพิจารณา อาทิ ด้านสิ่งแวดล้อม เช่น สิ่งแวดล้อมที่เสื่อมโทรมจากการใช้ยาฆ่าแมลงในการทำการเกษตร เป็นต้น ด้านสังคม เช่น ความเครียดของประชาชนที่สูงขึ้น การว่างงาน หรือ อาชญากรรม เป็นต้น ด้านความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ เช่น ปริมาณหนี้สาธารณะ ปริมาณหนี้ไม่ก่อให้เกิดรายได้ เป็นต้น ด้านความยากจนและการกระจายรายได้

นี่เป็นเพียงตัวอย่างที่อาจจะต้องพิจารณาในการจัดทำดัชนี โดยอาจไม่จำเป็นต้องนำค่าใช้จ่ายด้านลบเหล่านี้ทั้งหมดไปหักลบจากจีดีพี หากแต่เลือกเพียงบางตัวที่มีผลต่อความเจริญก้าวหน้าของประเทศ และต้องระมัดระวังไม่ให้เกิดการนับที่ซ้ำซ้อน (Double Counting)

การให้น้ำหนักแต่ละตัวชี้วัดย่อย แม้มีตัวชี้วัดย่อยหลายด้าน แต่ควรนำมาประกอบกันเป็นดัชนีตัวเดียว เพื่อมีจุดรวมความสนใจของคนทั้งประเทศ (เหมือนจีดีพี) และสามารถสื่อสารแก่สาธารณะได้ง่าย รวมทั้งช่วยสร้างความรับผิดชอบ (Accountability) แก่รัฐบาล ผมเสนอว่าควรมีการสร้างกลไกที่ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมจากทุกภาคี ในการกำหนดน้ำหนักของแต่ละตัวชี้วัดย่อย ซึ่งจะช่วยลดการใช้ดุลพินิจของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายพัฒนาประเทศ ซึ่งสามารถแปรเปลี่ยนไปได้ในแต่ละรัฐบาล

หน่วยงานที่รับผิดชอบจัดทำดัชนี ผมคิดว่า หน่วยงานที่จัดทำดัชนีควรมีข้อผูกพันหรือบทบาททำให้ตัวเลขดัชนีเป็นไปตามเป้าหมาย ผมจึงเห็นว่า รัฐบาลควรตั้งเป้าหมายและกระจายตัวชี้วัดย่อย ๆ ให้หน่วยงานต่าง ๆ รับผิดชอบผลักดันให้ตัวชี้วัดแต่ละตัวไปถึงเป้าหมาย ซึ่งจะทำให้เกิดพันธะและความรับผิดชอบของหน่วยงานต่าง ๆ ทำให้การประเมินผลการทำงานของหน่วยงานราชการมีความเป็นวิทยาศาสตร์มากขึ้น และเพื่อช่วยให้การขับเคลื่อนการพัฒนาประ