ก้าวย่างของอาเซียนบนความร่วมมือและขัดแย้ง

กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Association of Southeast Asian Nations) หรือที่นิยมเรียกแบบสั้น ๆ ว่า อาเซียน เมื่อเริ่มก่อตั้งในปี ค.ศ.1967 มีรัฐสมาชิกเริ่มต้น 5 ประเทศ คือ ไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์และสิงคโปร์ ก่อตั้งด้วยวัตถุประสงค์สร้างร่วมมือหลายด้านอย่างครอบคลุมยกเว้นด้านการทหาร แม้ไม่ประกาศว่ามีวัตถุประสงค์ด้านการทหาร แต่ยังคงให้ความร่วมมือกันอย่างไม่เป็นทางการ เพราะในขณะนั้นทั้ง 5 ประเทศกำลังอยู่ใต้แรงกดดันจากสงครามเย็นที่กำลังคุกรุ่น และตามทฤษฎีโดมิโน หากไทยตกเป็นคอมมิวนิสต์แล้วประเทศที่เหลือจะพลอยกลายเป็นคอมมิวนิสต์ด้วย

จากนั้นประเทศบรูไนดารุสซาลามได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกเป็นประเทศที่ 6 และที่เป็นเหตุการณ์สำคัญคือการเข้าร่วมของประเทศเวียดนามในปี 1995 ในยุคที่สงครามเวียดนามสิ้นสุดแล้ว แรงกดดันจากสงครามเย็นลดน้อยลง เมื่ออาเซียนรับเวียดนามเป็นสมาชิกทำให้ประเทศลาว เมียนมาร์และกัมพูชาต่างตบเท้ากับมาร่วมเป็นสมาชิกในเวลาไล่เลี่ยกัน อาเซียนทุกวันนี้จึงมีสมาชิก 10 ประเทศ และที่สำคัญคือทุกประเทศดีใจที่ความขัดแย้งระหว่างกันจากสงครามเย็นได้ยุติลง

อาเซียน 10 ได้ขยายความร่วมมือกับประเทศอื่นๆ ภายใต้แนวคิดการสร้างประชาคมเอเชียตะวันออก โดยรวมอาเซียนกับประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงเหนือ 3 ประเทศ ได้แก่ จีน เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น เกิดเป็นอาเซียนบวก 3 (ASEAN+3) จากนั้นมีอีกหลายสูตร เช่น อาเซียนบวก 6 (จีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดีย) อาเซียนบวก 8 คือ อาเซียนบวก 6 ที่รวมรัสเซียกับสหรัฐอเมริกา ซึ่งกลายเป็น East Asia Summit

ในเบื้องต้นนี้กล่าวได้ว่า ไม่ว่าจะเป็นอาเซียนบวกกับกลุ่มประเทศใด ๆ ก็ตาม อาเซียนยังคงอยู่ในฐานะเป็นองค์กรแกนกลาง รายล้อมด้วยชาติมหาอำนาจกับประเทศสำคัญ ๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และมีเป้าหมายของตนเองที่ชัดเจน นั่นคือ การมุ่งไปสู่การเป็นประชาคมอาเซียนตามแนวทางของตนเอง

ตลอด 45 ปีที่ผ่านมาอาเซียนได้พัฒนาความร่วมมือภายในชาติสมาชิกเพิ่มขึ้นทุกด้านมากบ้างน้อยบ้าง แต่ขณะเดียวกัน ประเด็นความขัดแย้งภายในชาติสมาชิกยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง และมักไม่สามารถตกลงร่วมกันได้ หลายเรื่องเป็นเรื่องเดิมๆ และแสดงออกให้เห็นเป็นระยะๆ อาทิ ข้อพิพาทจากการอ้างสิทธิเหนือหมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ เป็นตัวอย่างที่ดีและอยู่ในความสนใจของสื่อนานาชาติ ฟิลิปปินส์พยายามใช้เวทีอาเซียนเพื่อเรียกร้องสิทธิเหนือบริเวณดังกล่าว แต่ชาติสมาชิกบางประเทศไม่เห็นด้วยกับแนวทางของฟิลิปปินส์

การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งล่าสุด เป็นอีกครั้งที่อาเซียนไร้ฉันทามติต่อประเด็นดังกล่าว เนื่องจากฟิลิปปินส์ไม่เห็นด้วยกับร่างแถลงการณ์ประธานาธิบดี เบนิกโน ซิมยอน อาคิโน กล่าวอย่างชัดเจนว่า "ในฐานะรัฐอธิปไตย เป็นสิทธิที่ปกป้องผลประโยชน์ประเทศของเรา" แต่มหาอำนาจจีนยังคงมีอิทธิพลต่อแนวทางของชาติสมาชิกบางประเทศและเป็นตัวขัดขวางความต้องการของฟิลิปปินส์ อีกทั้งสมาชิกอาเซียนหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นมาเลเซีย บรูไน และเวียดนามต่างอ้างสิทธิดังกล่าวด้วย ส่งผลให้ไม่สามารถตกลงกันได้ ทั้งภายในกลุ่มและนอกกลุ่มอาเซียน ข้อพิพาทจึงดำรงอยู่ต่อไป

แม้ว่าจะมีประเด็นขัดแย้งที่ยังไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ และความจริงที่ไม่อาจปฏิเสธคือ ชาติสมาชิกอาเซียนมีความหลากหลายและมีความแตกต่างอย่างชัดเจน ทั้งด้านการเมืองการปกครอง ระดับความก้าวหน้าเศรษฐกิจ ภาษา ศาสนา วัฒนธรรม สะท้อนออกมาเป็นผลประโยชน์แห่งชาติบางเรื่องที่ขัดกัน แต่อาเซียนยังคงอยู่เป็นอาเซียน มีความขัดแย้งคู่กับความร่วมมือมาตลอด ผ่านร้อนผ่านหนาวมาแล้ว 45 ปี แต่ขณะเดียวกันในอีกหลายประเด็นสมาชิกอาเซียนก็ยังคงร่วมมือกันได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะสถานการณ์ภัยคุกคามต่อความมั่นคงที่จำต้องอาศัยความร่วมมือกัน ไม่ว่าจะเป็นการก่อการร้ายสากล อาชญากรรมข้ามชาติ ภัยธรรมชาติและโรคระบาดบางชนิด เช่น ไข้หวัดนก ประเด็นเหล่านี้ยังคงมีการประชุมหารือร่วมกันอย่างต่อเนื่อง

ในบริบทที่กว้างขึ้น อาเซียนเปิดความสัมพันธ์กับนานาชาติ ทั้งสหรัฐฯ จีน อียู หลายประเทศในภูมิภาคเอเชีย ความสัมพันธ์เหล่านั้นขยายตัวขึ้นเรื่อยๆ การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนที่กรุงพนมเปญในเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมาอาเซียนกับสหรัฐฯ เพิ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจที่สำคัญ เช่น ย้ำการเดินหน้าตามแผนปฏิบัติการภายใต้กรอบ ความตกลงด้านการค้าและการลงทุน (Trade and Investment Framework Agreement หรือ TIFA) มีการเจรจาเรื่องความตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (TransPacific Strategic Economic Partnership Agreement หรือ TPP) ทั้งหมดจะส่งเสริมการค้าการลงทุนและเป็นหนทางไปสู่การจัดทำเขตการค้าเสรีระหว่างกัน

การเข้ามาเกี่ยวพันของประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะชาติมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ กับจีนทำให้เกิดคำถามว่า อาเซียนกำลังก้าวไปข้างหน้าโดยที่ยังมีอาเซียนเป็นแกนกลางหรือกำลังเดินตามคนอื่น เห็นได้ชัดว่ายุคโลกาภิวัตน์อาเซียนกำลังเผชิญแรงกดดันจากภายนอกมากขึ้น ขณะที่มีความเห็นต่างในหลากหลายประเด็นในหมู่ประเทศสมาชิกของตน และบางครั้งเป็นต้นเหตุดึงให้ประเทศนอกอาเซียนเข้ามากดดันอาเซียนได้มากขึ้น

ในอีกมุมมองหนึ่ง พึงระวังว่าความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับภายนอกอาเซียนเป็นความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียน ซึ่งหมายถึงทุกชาติสมาชิกอาเซียนร่วมกัน หรือเป็นเพียงชาติสมาชิกบางประเทศกับประเทศอื่น ๆ เช่น หากเราพูดว่าไทยมีความสัมพันธ์ที่ดีกับจีนมิได้หมายความว่าทุกประเทศในอาเซียนจะมีความสัมพันธ์ที่ดีกับจีนด้วย ดังนั้น จึงยากที่จะพูดว่าอาเซียนมีความสัมพันธ์ที่ดีกับจีน ฟิลิปปินส์ในยามนี้คงไม่เห็นด้วยกับข้อสรุปแบบนี้แน่นอน

TPP เป็นอีกหนึ่งตัวอย่างที่กำลังพูดกันมากในเวลานี้ ล่าสุดประเทศเวียดนาม สิงคโปร์ ได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกแล้ว ส่วนมาเลเซีย บรูไน และอินโดนีเซียประกาศว่าจะเข้าร่วม ในขณะที่ไทยกับประเทศที่เหลือยังอยู่ระหว่างการศึกษาเพิ่มเติมหรือรอการตัดสินใจ

ความแตกต่างของแต่ละชาติสมาชิก แรงกดดันจากบริบทภายในประเทศของตน บางครั้งเป็นแรงหนุน บางครั้งเป็นแรงต้านหรือเป็นเกราะต้านอิทธิพลจากภายนอกอาเซียน ทำให้แรงกดดันจากที่อื่นๆ นอกกลุ่มอาเซียนไม่อาจมีอิทธิพลต่ออาเซียนได้เต็มที่ ไม่ว่าสิ่งเหล่านั้นเป็นประโยชน์หรือไม่ ทำให้ชาติสมาชิกอาเซียนแต่ละประเทศมีจังหวะก้าวย่างของตนเองนอกเหนือจากจังหวะก้าวของอาเซียน

ความสัมพันธ์ของแต่ละชาติสมาชิกต่อภายนอกอาเซียนจึงมีความหลากหลาย โดยพยายามคงความเป็นอาเซียนและใช้เป็นเครื่องมือในการเจรจาต่อรองกับโลกภายนอกอาเซียน เมื่อได้ประโยชน์ และหากไม่ได้ประโยชน์เท่าการแยกตัวออก ประเทศสมาชิกก็จะเลือกทางนั้น

ท้ายที่สุด อาเซียนยังเป็นหนึ่งเดียวและก้าวต่อไปข้างหน้า ไม่ว่าจะสอดคล้องมากน้อยเพียงใดกับวิสัยทัศน์ของอาเซียน ที่เน้นความเป็นอาเซียนที่แข็งแรงและเป็นหนึ่งเดียว ไม่ว่าในมวลหมู่สมาชิกจะมีความขัดแย้งมากน้อยเพียงหรือ ไม่ว่าบริบทของโลกจะเป็นอย่างไร

อาเซียนจะยังคงเป็นอาเซียนต่อไปที่มีทั้งความร่วมมือภายในชาติสมาชิกและมีความขัดแย้งในบางประเด็น แต่ละชาติมีจังหวะก้าวของตนที่บางเรื่องอาจไม่เท่ากับอาเซียน

"อาเซียนมีความขัดแย้งคู่กับความร่วมมือมาตลอด ผ่านร้อนผ่านหนาวมาแล้ว 45 ปี "

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com