พ.ร.บ. สถาบันคุ้มครองเงินฝาก: ก้าวต่อไปของความน่าเชื่อถือของสถาบันการเงินไทย
ที่มาของภาพ http://www.assetfund.co.th/APFWeb/imges/Fndimg/fp95.jpg
ระบบการเงินการธนาคารอาจถือว่าเป็นนวัตกรรมชิ้นเยี่ยมทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของมนุษยชาติ ระบบการเงินอาจเปรียบได้กับการเล่นกล จากธนบัตรและเหรียญกษาปณ์ที่รัฐผลิตขึ้นมา แปรเปลี่ยนเป็นมูลค่าของบัญชีเงินฝากที่มีมูลค่ามากกว่าเดิมหลายเท่า โดยผ่านระบบสถาบันการเงิน
การที่ธนาคารสามารถทำเช่นนั้นได้ เนื่องจากเมื่อมีผู้นำเงินมาฝากในธนาคารนั้น ธนาคารจะเก็บเงินไว้ส่วนหนึ่งตามกฎหมาย ส่วนที่เหลือจะนำไปปล่อยกู้เพื่อสร้างรายได้ให้แก่ธนาคาร และผู้ที่กู้เงินไปอาจนำเงินบางส่วนมาฝากธนาคารอีก ทำให้มูลค่าของบัญชีเงินฝากทั้งหมดสูงกว่ามูลค่าเงินที่มีอยู่เดิม และอาจกล่าวได้ว่า ธนาคารมีเงินที่ถืออยู่มือน้อยกว่าบัญชีเงินฝากที่ธนาคารจะต้องจ่ายคืนเมื่อผู้ฝากมาถอนเงินฝากออกไป
ด้วยเหตุผลนี้ สิ่งที่สำคัญที่สุดในการธำรงสถาบันการเงิน คือ ความเชื่อมั่น (credit) ของประชาชนต่อสถาบันฯ เราลองจินตนาการว่า หากมีข่าวลือว่าธนาคารแห่งหนึ่งกำลังจะล้มละลาย ผู้ฝากเงินที่เชื่อข่าวลือนั้นจะแห่ไปถอนเงินฝากออกมา เพราะกลัวว่าเงินของตนจะสูญหาย ทำให้ธนาคารนั้นล้มละลายจริง ๆ เหตุการณ์ความตื่นตระหนกของผู้ฝาก (panic) นี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วในสหรัฐอเมริกาช่วงปี 1930 จนกลายเป็นวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งใหญ่ที่สุด (The great depression) และวิกฤตในประเทศไทยในปี 2540
ดังนั้น เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ฝากเงิน จึงมีการริเริ่มการประกันเงินฝาก (deposit insurance) ขึ้น โดยรัฐบาลสหรัฐฯ เริ่มประกันเงินฝากในปี ค.ศ. 1933 และได้ตั้ง The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) เพื่อบริหารจัดการระบบประกันเงินฝาก ทั้งนี้ Milton Friedman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ชี้ให้เห็นว่า หลังจากมีการประกันเงินฝาก ความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบธนาคารเพิ่มขึ้นอย่างมาก เห็นได้จากธนาคารในสหรัฐฯที่ ldquo;ถูกแขวนrdquo; ลดลงอย่างชัดเจน เมื่อเทียบกับก่อนเริ่มมีการประกันเงินฝาก
อย่างไรก็ตาม ตามหลักเศรษฐศาสตร์ การประกันเงินฝากเต็มจำนวนจะทำให้ผู้ฝากเงินไม่ต้องรับผิดชอบผลใด ๆ เลยจากการตัดสินใจลงทุนของตนเอง ซึ่งทำให้เกิดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยง (Moral Hazard) เช่น นำเงินทั้งหมดไปฝากในสถาบันการเงินที่ให้ผลตอบแทนสูง ๆ โดยมิได้คำนึงถึงความมั่นคงของสถาบันการเงินนั้นเลย ดังนั้นรัฐบาลสหรัฐฯจึงมิได้ประกันเงินฝากเต็มจำนวน แต่รับประกันเพียง 5,000 เหรียญสหรัฐฯ ในปี 1934 แล้วค่อย ๆ เพิ่มจนถึง 100,000 เหรียญในปัจจุบัน ตามภาวะการเติบโตของเศรษฐกิจ
ประวัติศาสตร์หน้าแรกของการประกันเงินฝากในประเทศไทยนั้น เริ่มขึ้นท่ามกลางวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 เมื่อรัฐบาลในขณะนั้นมีมติให้ผู้ฝากและเจ้าหนี้ในสถาบันการเงินได้รับการคุ้มครองเต็มจำนวน (blanket guarantee) เมื่อเดือนสิงหาคม 2540 เพื่อเรียกความเชื่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงินกลับคืนมาจากความตื่นตระหนกในช่วงเวลานั้น โดยให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเป็นหน่วยงานดำเนินการ
เมื่อวิกฤติการณ์คลี่คลายลง ทางการจึงยกเลิกการคุ้มครองเจ้าหนี้เพื่อให้เป็นไปตามครรลองของสากล อีกทั้งมีนโยบายที่จะจัดตั้งหน่วยงานประกันเงินฝากอย่างถาวร จึงได้มีการร่างพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝากขึ้น
สาระสำคัญของ พ.ร.บ.คุ้มครองเงินฝาก คือการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ราชการและรัฐวิสาหกิจ และมีคณะกรรมการคุ้มครองเงินฝากซึ่งมาจากกระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายและการเงินการคลัง โดยจำนวนเงินฝาก 1 ล้านบาทแรกเท่านั้นที่จะได้รับการคุ้มครอง และในระยะแรก ธนาคารต่าง ๆ จะต้องเข้าเป็นสมาชิก และส่งเงินเข้าสมทบให้กับสถาบันฯ แทนการการส่งเงินเข้ากองทุนฟื้นฟูฯ ในอัตราเดียวคือร้อยละ 0.4 ของมูลค่าเงินฝากแต่ละธนาคาร หลังจากนั้นเมื่อมีความพร้อม จะคิดอัตราเงินสมทบตามความเสี่ยง (risk premium rate) ซึ่งบริษัทจัดอันดับเครดิตจะเป็นผู้กำหนดตามความน่าเชื่อถือของแต่ละธนาคาร
ทั้งนี้ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการตัดบทบัญญัติการกำหนดให้กระทรวงการคลังมีอำนาจค้ำประกันการกู้เงินของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก เนื่องจากขัดต่อ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 และเป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสม หากรัฐบาลเห็นสมควรให้กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการกู้เงินของสถาบันได้ จะต้องดำเนินการเพื่อให้มีการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 ก่อนจึงจะถูกต้อง
ผมยังเห็นด้วยในประเด็นในให้มีกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากหลายหน่วยงาน และการให้สถาบันการเงินจะต้องจ่ายเงินสมทบตามความเสี่ยง ซึ่งจะทำให้สถาบันการเงินที่มีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงมากจะต้องจ่ายเงินสมทบมากตามไปด้วย จึงเป็นการลดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงินลงได้ การเตรียมความพร้อมสำหรับการจัดเก็บเงินสมทบตามความเสี่ยงจึงเป็นความสำคัญเร่งด่วน
อย่างไรก็ตาม การคุ้มครองเงินฝากอาจส่งผลกระทบทางลบเช่นกัน หากสถาบันการเงินต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนสถาบันคุ้มครองเงินฝากมาก จะเป็นต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการรับเงินฝาก ซึ่งอาจทำให้สถาบันการเงินมีแรงจูงใจที่จะหาเงินทุนจากแหล่งอื่นนอกจากเงินากมากขึ้น และทำให้ช่องห่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยเงินฝากและเงินกู้เพิ่มขึ้น ซึ่งทำให้ผู้ฝากเงินได้รับผลกระทบจากการที่อัตราดอกเบี้ยเงินฝากลดลง
ประเด็นที่สำคัญที่สุด คือการให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ผมเห็นว่าสิ่งนี้เป็นการส่งสัญญาณให้กับภาคการเงินว่ารัฐจะยังคง ldquo;อุ้มrdquo; สถาบันการเงินต่อไป กล่าวคือ หากสถาบันการเงินใดล้ม ผู้ที่จะเป็นผู้รับภาระในการแก้ไขหนี้ยังคงเป็นรัฐบาลเช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540
สิ่งนี้จะไม่ทำให้พฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงินลดลง โดยเฉพาะธนาคารขนาดใหญ่ที่รู้สึกว่าตัวเองใหญ่เกินไปที่จะล้ม (too big to fall) การค้ำประกันเงินกู้โดยรัฐบาลจึงขัดกับเจตนารมณ์เดิมในการร่างกฎหมายนี้ที่มุ่งลดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงิน ผมจึงมีความเห็นว่าภาครัฐไม่ควรเข้าไปค้ำประกันการประกันเงินฝาก ควรให้ภาคเอกชนรับภาระเอง โดยที่รัฐทำหน้าที่กำกับดูแลให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีความมั่นคง เพื่อให้ประชาชนเชื่อมั่นว่าจะสามารถจ่ายเงินคืนได้จริงหากสถาบันการเงินล้มละลาย