ถึงเวลาแปรรูปตลาดหลักทรัพย์หรือยัง
การแปรรูปตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยกลับมาเป็นประเด็นที่น่าสนใจอีกครั้งภายหลังมีกระแสข่าวว่าสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) จะขอยื่นแปรญัตติในชั้นกรรมาธิการโดยจะเสนอให้มีการเพิ่มเรื่องการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์เข้าไปบรรจุอยู่ในร่างพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ทั้งนี้มีเป้าหมายเพื่อที่จะแปรรูปตลาดหลักทรัพย์ให้กลายเป็นบริษัทจำกัด โดยแยกองค์กรออกเป็น 2 ส่วน ประกอบด้วย ส่วนงานกำกับดูแลจะถูกโอนไปอยู่ภายใต้โครงสร้างของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ขณะที่ส่วนงานสร้างรายได้จะถูกแยกองค์กรออกมาต่างหาก
หากย้อนกลับไปพิจารณามติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2550 ที่ให้ความเห็นชอบร่างแก้ไขพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ.2535 ตามที่กระทรวงการคลังเสนอโดยเห็นว่าบทบัญญัติในพระราชบัญญัติดังกล่าวมีหลายประเด็นที่ไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมและการพัฒนาของตลาดทุนที่มีความเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะในส่วนของโครงสร้างองค์กรทำหน้าที่กำกับดูแลตลาดทุนไทยและการกำกับดูแลกิจการ ทั้งนี้ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีการปรับปรุงใน 3 เรื่องหลัก คือ โครงสร้างองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการคุ้มครองทรัพย์สินของผู้ลงทุน และ การกำกับดูแลกิจการ
โครงสร้างองค์กรกำกับดูแลมีการแบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ คณะกรรมการ ก.ล.ต.ทำหน้าที่กำกับดูแลตลาดทุนในระดับนโยบายคณะกรรมการกำกับตลาดทุน คือ คณะกรรมการที่มีการแต่งตั้งขึ้นมาใหม่อยู่ภายใต้คณะกรรมการ ก.ล.ต. ทำหน้าที่กำกับดูแลตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยซึ่งจะเน้นบทบาทในเรื่องของการทำงานด้าน marketing ทั้งนี้คณะกรรมการกำกับตลาดทุนมีหน้าที่ในการออกหลักเกณฑ์ต่างๆและมีอำนาจสั่งการให้ตลาดหลักทรัพย์ฯกำหนดกฎเกณฑ์เพิ่มเติม ยกเลิก หรือ แก้ไขกฎเกณฑ์ต่างๆได้ และ สำนักงาน ก.ล.ต.มีหน้าที่ดูแลการปฎิบัติงานตามมติของคณะกรรมการกำกับตลาดทุนและดูเรื่องการบังคับใช้กฎหมายและการบริหารจัดการภายใน
ทั้งนี้โครงสร้างดังกล่าวยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องของการกำกับดูแลเนื่องจากมีคณะกรรมการซ้ำซ้อนกัน 2 ชุด คือ คณะกรรมการ ก.ล.ต. และ คณะกรรมการกำกับตลาดทุนโดยอำนาจแท้จริงอยู่ที่คณะกรรมการกำกับตลาดทุน ขณะที่คณะกรรมการ ก.ล.ต.ทำหน้าที่กำกับดูแลภาพรวมเท่านั้น ซึ่งในต่างประเทศจะไม่มีโครงสร้างซ้ำซ้อนกันในลักษณะนี้
ภายหลังคณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ฉบับแก้ไขได้มีการส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความโดยเปิดโอกาสให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องแสดงความคิดเห็นและยื่นข้อเสนอให้มีการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ อย่างไรก็ตามความพยายามในการที่จะเพิ่มเติมเรื่องการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์เข้าไปอยู่ในร่างพระราชบัญญัติผ่านทางกระบวนการแปรญัตติในชั้นกรรมาธิการนั้น ผมเห็นว่าเป็นการรวบรัดตัดตอนและฉวยโอกาสเสนอเรื่องดังกล่าวเพิ่มเติมโดยไม่ผ่านที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เนื่องจากมติ ครม.ซึ่งให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฯก่อนหน้านี้ไม่มีเรื่องดังกล่าวบรรจุอยู่ด้วย รวมถึงยังขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่เป็นระบบอย่างแท้จริง
หากวิเคราะห์การแปรรูปตลาดหลักทรัพย์โดยเปรียบเทียบกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พบว่ากิจการตลาดหลักทรัพย์ไม่ใช่สาธารณูปโภคพื้นฐานที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน รัฐจึงอาจไม่จำเป็นจะต้องดำเนินการเอง และแน่นอนว่า การที่แปรสภาพกิจการของรัฐไปเป็นเอกชน ย่อมมีวัตถุประสงค์เช่นเดียวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือเพื่อการพัฒนาประสิทธิภาพ ความคล่องตัว ความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง และความมีบรรษัทภิบาลในการดำเนินงาน รวมทั้งการระดมทุนเพื่อขยายกิจการ เพราะสามารถระดมทุนจากนักลงทุน ตลอดจนเพิ่มโอกาสในการเป็นหุ้นส่วนหรือพันธมิตรกับตลาดหลักทรัพย์อื่นเพื่อสร้างพลังทวีคูณ (synergy) และดึงดูดปริมาณการซื้อขายจากต่างประเทศ และดึงดูดบริษัทต่างประเทศให้เข้ามาจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ไทยมากขึ้น
อย่างไรก็ตามเหตุผลข้างต้นยังอาจไม่เพียงพอสำหรับการดำเนินการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เนื่องด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้
มีความเสี่ยงจากการผูกขาดโดยเอกชน
แม้ว่าตลาดหลักทรัพย์เป็นกิจการที่ภาคเอกชนสามารถดำเนินการได้ แต่การแปรรูปตลาดหลักทรัพย์อาจจะไม่ทำให้เกิดประสิทธิภาพ เนื่องจากตลาดหลักทรัพย์ของไทยเป็นกิจการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ เพราะต้องมีการลงทุนสูงในการจัดเตรียมโครงสร้างพื้นฐาน ระบบและเทคโนโลยีในการดำเนินงาน ตลอดจนการจัดหาและพัฒนาบุคลากร ประการสำคัญคือการสร้างความน่าเชื่อถือแก่บริษัทจดทะเบียนและนักลงทุน ยิ่งไปกว่านั้นบริษัทในประเทศไทยที่มีศักยภาพในการเป็นบริษัทจดทะเบียน ส่วนใหญ่จะรวมอยู่ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยเพียงแห่งเดียว ดังนั้นเมื่อตลาดหลักทรัพย์แปรรูปไปแล้วจะกลายเป็นบริษัทที่ผูกขาดโดยเอกชน
หากพิจารณากรณีการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์ในต่างประเทศ โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกาหรือยุโรป อยู่ภายใต้บริบทที่มีการแข่งขันรุนแรงระหว่างตลาดหลักทรัพย์ของประเทศต่าง ๆ จนส่งผลกระทบต่อโครงสร้างรายได้ และขีดความสามารถการแข่งขันระยะยาว ทำให้ตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐฯและยุโรปถูกแรงกดดันหรือจูงใจให้เกิดการพัฒนาประสิทธิภาพ เพื่อดึงดูดนักลงทุนและบริษัทจดทะเบียนจากต่างประเทศ ในขณะที่ตลาดหลักทรัพย์ของไทยยังไม่อยู่ในเงื่อนไขการแข่งขันเช่นนั้น เนื่องจากตลาดทุนไทยยังไม่ต้องเผชิญหน้ากับการแข่งขันอย่างรุนแรงกับตลาดหลักทรัพย์ในภูมิภาค
มีความเสี่ยงจากการที่ตลาดทุนไม่ได้รับการพัฒนา
การแปรรูปของตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐฯและยุโรป เกิดขึ้นบนพื้นฐานของการมีโครงสร้างตลาดทุนที่แข็งแกร่ง เพื่อเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขัน และต้องการสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ตลาดของตนเอง รวมถึงมีความต้องการเงินทุนมาปรับปรุงกิจการให้ทันสมัย โดยมีเป้าหมายในการพัฒนาให้เป็นตลาดสำคัญของภูมิภาค ด้วยการสร้างตลาดให้มีขนาดใหญ่ ทำให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพ
ขณะที่ตลาดหลักทรัพย์ไทยยังเป็นตลาดที่มีขนาดเล็ก โดยยังขาดความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐาน ภาพรวมของตลาดยังอยู่ระหว่างการพัฒนาทั้งในส่วนของการขยายฐานนักลงทุน การเพิ่มความหลากหลายและคุณภาพของบริษัทที่เข้าจดทะเบียน รวมถึงการพัฒนาด้านนวัตกรรม การเร่งรีบนำตลาดหลักทรัพย์เข้าจดทะเบียน อาจจะทำให้ไม่เกิดการพัฒนาตลาดทุนอย่างจริงจัง เนื่องจากการมุ่งแสวงหากำไรเป็นหลัก ทำให้ไม่มีแรงจูงใจในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือดำเนินงานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ และการดำเนินงานเพื่อสังคม
ยิ่งไปกว่านั้น ในปัจจุบัน ตลาดหลักทรัพย์ของไทยมีเงินกองทุนกว่า 1 หมื่นล้านบาท จึงไม่มีปัญหาขาดงบประมาณในการพัฒนาตลาดทุน ความจำเป็นในการแปรรูปเพื่อระดมทุนสำหรับการพัฒนาตลาดจึงอาจไม่มีเหตุผลเพียงพอ
ผมจึงเห็นว่า ณ เวลานี้ ตลาดทุนไทยยังอาจไม่พร้อมที่จะแปรรูป แต่ภาครัฐอาจพิจารณาให้มีการดำเนินการแปรรูปในกรอบระยะยาว เพื่อให้สอดคล้องกับทิศทางตลาดหลักทรัพย์ทั่วโลกที่จะเข้าสู่ช่วงการรวมกัน เพื่อทำให้ขนาดของตลาดให้มีความได้เปรียบจากขนาด (economic of scale)
ตลาดทุนไทยควรมุ่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานให้พร้อมก่อนการแปรรูป หรือใช้วิธีการแปรรูปอย่างเป็นขั้นตอน โดยกำหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ชัดเจนในแต่ละช่วงเวลา รวมถึงควรมีการจัดทำแผนปฎิบัติการของการแปรรูปฯที่มีความสัมพันธ์กับแผนแม่บทพัฒนาตลาดทุนไทยด้วย
นอกจากเรื่องกรอบเวลาแล้ว การแปรรูปภายใต้กระบวนการที่เหมาะสมโดยให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีส่วนร่วมในการศึกษาและการพิจารณาตัดสินใจ นับเป็นสิ่งที่ควรกระทำ เนื่องจากการแปรรูปมีความเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ของบริษัทจดทะเบียน บริษัทหลักทรัพย์ รวมถึงนักลงทุนจำนวนมาก ทั้งนี้ตลาดทุนเป็นแหล่งระดมทุนของภาคการผลิตมีบริษัทเอกชนระดมทุนผ่านตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยสูงถึง 1.7 ล้านล้านบาท สูงกว่าเงินปล่อยสินเชื่อของระบบธนาคารพาณิชย์ถึง 1.8 เท่า โดยระบบธนาคารพาณิชย์ทั้งหมดปล่อยสินเชื่อสุทธิประมาณ 900,000 ล้านบาท ขณะที่มีนักลงทุนเปิดบัญชีซื้อขายหุ้นกับบริษัทหลักทรัพย์ต่างๆรวมกว่า 300,000 บัญชี และมีผู้ลงทุนผ่านบัญชีกองทุนรวมอีกกว่า 800,000 บัญชีรวมถึงผู้ถือหุ้นดั้งเดิมในบริษัทจดทะเบียนอีก 950,000 คน และพนักงานภาครัฐและเอกชนที่ถือหุ้นผ่านทาง กบข. และ สำนักงานประกันสังคมอีกกว่า 9,000,000 คน ดังนั้นการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์จะส่งผลกระทบต่อนักลงทุนในตลาดทุนของไทยทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมมากถึง 11 ล้านคนหรือคิดเป็น 1 ใน 5 ของประชากรทั้งประเทศ
นอกจากนี้ก่อนที่จะแปรรูปตลาดหลักทรัพย์เป็นบริษัทจดทะเบียน ควรทำให้เกิดความชัดเจนก่อนว่าเมื่อแปรรูปแล้ว ใครจะเป็นเจ้าของและเป็นเจ้าของตลาดฯได้ในสัดส่วนเท่าใด ทั้งนี้เพื่อมิให้เกิดปัญหาถกเถียงว่า ใครควรได้รับหุ้นในสัดส่วนเท่าใด และป้องกันปัญหาการแทรกแซงตลาดโดยภาคเอกชนที่เป็นเจ้าของตลาดหลักทรัพย์
นอกจากนี้ ภาครัฐควรเปิดเผยกระบวนการและจัดทำเกณฑ์ความพร้อมในการแปรรูป โดยชี้แจงให้สังคมรับทราบข้อดี-ข้อเสีย ตลอดจนความเสี่ยงของการแปรรูปและผลประโยชน์ที่จะได้รับ รวมถึงมีมาตรการป้องกันไม่ให้กลุ่มผลประโยชน์เข้าครอบงำตลาดทุน หรือทำให้ตลาดหลักทรัพย์ถูกผูกขาดโดยภาคเอกชน รวมถึงการปรับปรุงกฎหมายและกลไกที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ ให้มีความพร้อมก่อนดำเนินการแปรรูปฯ เพื่อให้การพัฒนาตลาดทุนของไทยเกิดความยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ ส่งเสริมให้เศรษฐกิจไทยมีพัฒนาการและรากฐานที่มั่นคงต่อไป
Tags:
เผยแพร่:
Tax Business
เมื่อ:
2007-08-01