นโยบายจำนำข้าว ผลกระทบต่อความมั่นคง

หากพิจารณาในเชิงหลักการ การจำนำข้าวดูเหมือนเป็นแนวคิดที่ดี กล่าวคือ มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ปัญหาราคาข้าวตกต่ำในช่วงที่ผลผลิตข้าวออกสู่ตลาดมาก ชาวนาจะนำข้าวไปจำนำก่อนเพื่อรอเวลาที่ราคาข้าวสูงขึ้นแล้วจึงไถ่ถอนข้าวออกมาจำหน่าย

อย่างไรก็ดี การจำนำมีข้อจำกัดในการนำมาใช้กับข้าวเปลือก เนื่องจากการจำนำข้าวมีต้นทุนการดำเนินการสูง โดยเฉพาะต้นทุนการขนส่งและต้นทุนการเก็บรักษา รวมทั้งยังมีต้นทุนจากการเสื่อมคุณภาพของผลผลิตข้าว ดังนั้นราคารับจำนำจำเป็นต้องต่ำกว่าราคาตลาดมากพอสมควร เพื่อให้ชาวนาที่นำข้าวมาจำนำมีแรงจูงใจมาไถ่ถอนข้าวออกไป หรือเพื่อให้ผู้รับจำนำข้าวมีกำไรหรือไม่ขาดทุนเมื่อนำข้าวที่หลุดจำนำออกขายทอดตลาด

ในภาคปฏิบัติ โครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลไม่ใช่การรับจำนำข้าวตามแนวคิดข้างต้น แต่เป็นการรับซื้อข้าวจากเกษตรกรเพื่อมาเก็บรักษาและจัดจำหน่ายเอง ในขณะเดียวกันก็ยังเป็นนโยบายสงเคราะห์ด้านรายได้แก่เกษตรกร เพราะรัฐบาลรับซื้อข้าวจากเกษตรกรในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดมากจนเป็นไปไม่ได้ที่เกษตรกรจะกลับมาไถ่ถอนข้าวออกไป

ถึงแม้ว่านโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลมีข้อดีในแง่ที่ทำให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีรายได้ที่แน่นอน คาดการณ์ได้ และเป็นรายได้ที่สูงกว่ารายได้จากการจำหน่ายข้าวในราคาตลาดมาก ทำให้ชาวนารายย่อยมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น

แต่นโยบายนี้ข้อเสียและผลกระทบต่อความมั่นคงหลายประการ

ประการแรก นโยบายนี้ให้ความช่วยเหลือชาวนาทุกคนที่นำข้าวมาจำนำ โดยไม่คำนึงถึงความจำเป็น ยิ่งไปกว่านั้นชาวนายากจนที่ปลูกข้าวไว้บริโภคเองและไม่มีผลผลิตข้าวเหลือพอสำหรับจำหน่ายจะไม่ได้รับประโยชน์จากโครงการนี้ นโยบายนี้จึงอาจทำให้ขาดประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ

ประการที่สอง นโยบายนี้จะสร้างภาระด้านงบประมาณสูงมาก เนื่องจากการตั้งราคารับจำนำข้าวไว้ค่อนข้างสูง ทำให้มีแนวโน้มขาดทุนสูงมาก รัฐบาลยังมีต้นทุนในการจ้างโรงสีสีข้าว จัดเก็บข้าว และขนส่งข้าว รวมทั้งยังมีต้นทุนในการตรวจสอบคุณภาพ การจัดหาตลาดเพื่อระบายข้าว รวมทั้งยังมีความเสียหายจากการเสื่อมคุณภาพของข้าวที่จัดเก็บไว้นาน นอกจากนี้ภาระทางการคลังจากนโยบายนี้ยังมีแนวโน้มสูงขึ้น เนื่องจากราคารับจำนำที่สูงขึ้นจะจูงใจให้เกษตรกรหันมาเพาะปลูกข้าวมากขึ้น และการยกเลิกนโยบายเป็นไปได้ยากเพราะจะมีแรงต่อต้านจากชาวนาซึ่งเป็นฐานเสียงของรัฐบาล

ประการที่สาม นโยบายจำนำข้าวจะทำลายแรงจูงใจและประสิทธิภาพอันเกิดจากกลไกตลาด (ถึงแม้ว่าตลาดข้าวอาจไม่ใช่ตลาดที่มีการแข่งขันอย่างสมบูรณ์ แต่ก็มีการแข่งขันในระดับหนึ่ง) เพราะรัฐจะเข้ามาเป็นผู้ค้าข้าวเพียงรายเดียว นโยบายนี้จะทำให้โรงสีขาดแรงจูงใจในการปรับปรุงประสิทธิภาพเพราะการเข้าเป็นโรงสีในโครงการไม่ได้เกิดจากการแข่งขันหรือคัดเลือกจากโรงสีที่มีประสิทธิภาพสูงสุด

ประการที่สี่ นโยบายนี้จะทำลายความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมข้าวไทย ทำให้อุตสาหกรรมข้าวในประเทศอ่อนแอลง เพราะรัฐบาลกลายเป็นผู้ค้าข้าวรายเดียว ขณะที่ผู้ส่งออกข้าวหรือผลิตข้าวถุงต้องประมูลเพื่อซื้อข้าวจากรัฐ ซึ่งทำให้ผู้ผลิตแต่ละรายมีความเสี่ยงว่าจะสามารถซื้อข้าวจากรัฐเพื่อส่งมอบให้ลูกค้าในราคา ปริมาณ และคุณภาพที่ลูกค้าต้องการได้หรือไม่

ประการที่ห้า การดำเนินนโยบายมีความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตสูง เพราะรัฐบาลต้องจ้างเอกชนในการดำเนินการแทนรัฐ เช่น การรับซื้อข้าว การสีข้าว การจัดเก็บข้าว เป็นต้น ในขณะที่ภาครัฐมีกำลังในการตรวจสอบจำกัด (เช่น การตรวจสอบคุณภาพข้าว การตรวจสอบสต็อกข้าว) โครงการนี้จึงมีช่องทางที่เจ้าหน้าที่รัฐหรือเอกชนจะแสวงหาประโยชน์จากการดำเนินการในขั้นตอนต่าง ๆ ได้มาก

ประการที่หก นโยบายจำนำข้าวอาจทำลายความเข้มแข็งของเครือข่ายทางสังคม โดยทำให้เกษตรกรเปลี่ยนจากการพึ่งพากันและกันเป็นการหันไปพึ่งรัฐ องค์กรทางสังคมของเกษตรกร (เช่น สหกรณ์ วิสาหกิจชุมชน) ที่ทำกิจการเกี่ยวกับการสีข้าว โกดังเก็บข้าว รวบรวมผลผลิต หรือจำหน่ายผลิตภัณฑ์ข้าว หากไม่ได้เป็นโรงสีภายใต้โครงการรับจำนำข้าว ก็จะถูกลดบทบาทลงหรือมีเกษตรกรมาใช้บริการลดลง

ในความเห็นของผม ความสำเร็จของนโยบายข้าวควรบรรลุเป้าหมายสำคัญ 3 ประการ คือ การยกระดับรายได้ของเกษตรกร การสร้างประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจ และการสร้างความมั่นคงทางอาหารของประเทศ นโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลสามารถบรรลุเป้าหมายเพียงการยกระดับรายได้ของเกษตรกร แต่มิได้เป็นการเพิ่มรายได้อย่างยั่งยืนเพราะวิสาหกิจชุมชนและอุตสาหกรรมข้าวไทยถูกทำให้อ่อนแอลง อีกทั้งยังล้มเหลวในด้านประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจเพราะใช้จ่ายงบประมาณที่สูงมาก และอาจทำลายความหลากหลายของผลผลิตอาหารของประเทศ เพราะเกษตรกรหันมาเพาะปลูกข้าวแทนการผลิตผลผลิตทางการเกษตรประเภทอื่น

ผมเห็นว่านโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลควรดำเนินการตามแนวคิดของการจำนำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดราคารับจำนำที่เหมาะสม เพื่อไม่ให้เป็นภาระต่องบประมาณมากเกินไปและรัฐไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกตลาดข้าวมากเกินไป แต่หากรัฐบาลต้องการใช้นโยบายจำนำข้าวเป็นเครื่องมือยกระดับรายได้ชาวนา รัฐบาลควรกำหนดกลุ่มเกษตรกรที่จะเข้าร่วมโครงการโดยพิจารณาตามความจำเป็น เช่น เฉพาะเกษตรกรที่ยากจน เกษตรที่มีพื้นที่นาน้อย หรือต้องเช่าที่นาจากผู้อื่น เป็นต้น

แต่ในระยะยาว รัฐบาลควรสนับสนุนการใช้ระบบตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า เพื่อป้องกันความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของราคาข้าวแทนการจำนำข้าว โดยการพัฒนาความรู้ของเกษตรกรเกี่ยวกับตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า การพัฒนาระบบสารสนเทศที่เหมาะสมกับเกษตรกร เพื่อส่งสัญญาณให้เกษตรทราบทิศทางของการผลิตและราคาสินค้าล่วงหน้า และเป็นช่องทางในการเข้าถึงบริการของตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าด้วย

รัฐบาลยังควรให้ความสำคัญกับการเพิ่มผลิตภาพการผลิตข้าว ได้แก่ การพัฒนาระบบชลประทานเนื่องจากการทำนาในหลายพื้นที่พึ่งพาน้ำฝนเพียงอย่างเดียวทำให้ผลผลิตต่ำ และการพัฒนาและใช้เทคโนโลยีในการผลิตข้าว ตั้งแต่การพัฒนาพันธุ์ข้าว เทคโนโลยีการเพาะปลูกและการเก็บเกี่ยว ตลอดจนการเก็บรักษาและการแปรรูปเพื่อเพิ่มมูลค่าของผลผลิตข้าว

การส่งเสริมการแข่งขันในอุตสาหกรรมข้าวเป็นอีกมาตรการหนึ่งที่ควรให้ความสำคัญ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตข้าว สร้างแรงจูงใจในการพัฒนาคุณภาพข้าว และทำให้การจัดสรรผลประโยชน์ในอุตสาหกรรมข้าวเป็นไปอย่างเป็นธรรม

ประการสำคัญ รัฐบาลควรส่งเสริมการปรับโครงสร้างการผลิตและแรงงาน โดยการพัฒนาความรู้และทักษะฝีมือแรงงานภาคเกษตร เพื่อเอื้อให้แรงงานภาคเกษตรย้ายไปสู่ภาคเศรษฐกิจอื่นที่มีผลิตภาพสูงกว่าและมีรายได้สูงและมีเสถียรภาพมากกว่า รวมทั้งสนับสนุนการทำการเกษตรที่ใช้เครื่องจักรกล (farm mechanization) ซึ่งต้องทำให้เกษตรกรรวมตัวกันให้มีการผลิตที่มีขนาดใหญ่ เช่น การจัดตั้งเครือข่ายธุรกิจชุมชน การรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์ที่เข้มแข็ง การร่วมลงทุนกับภาคธุรกิจ เป็นต้น ซึ่งแนวทางนี้จะทำให้การผลิตมีผลิตภาพสูง และทำให้เกษตรกรมีอำนาจต่อรองมากขึ้นด้วย

นโยบายจำนำข้าวเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของการใช้นโยบายข้าวเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ทางการเมือง ซึ่งมุ่งเน้นการดำเนินนโยบายที่เห็นผลได้รวดเร็ว ถึงแม้การจำนำข้าวจะเป็นไม้เด็ดของพรรครัฐบาลในการเอาชนะในทางการเมือง แต่ก็อาจทำให้พรรครัฐบาลพ่ายแพ้ด้วยภัยที่ตัวเองสร้างขึ้นมา
ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ : http://www.dailynews.co.th/sites/default/files/imagecache/620x245/cover/210727.jpg

แหล่งที่มาของภาพ : http://static.guim.co.uk/sys-images/Guardian/Pix/pictures/2008/03/30/Thai-rice-farmers-400x276.jpg