นำแรงงานนอกระบบเข้าในระบบ คานงัดเอาชนะความยากจน

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

ประเทศไทยมีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ แรงงาน 22.5 ล้านคน หรือเกือบร้อยละ 70 เป็นแรงงานนอกระบบ เช่น หาบเร่แผงลอย ร้านค้าปลีก ขายอาหาร คนขับรถมอเตอร์ไซค์รับจ้าง แท็กซี่ และรถสามล้อ เกษตรกร คนเก็บขยะ คนรับใช้ แม่บ้าน คนขับรถ คนทำสวน ลูกจ้าง กรรมกร เป็นต้น

คนกลุ่มนี้นับว่ามีความเสี่ยงในการเผชิญความผันผวนของเศรษฐกิจ การว่างงาน การขาดรายได้ และขาดหลักประกัน การที่คนยากจนส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบทำให้รัฐบาลไม่ทราบข้อมูลว่าใครบ้างที่เป็นยากจน ทำให้รัฐบาลไม่สามารถกำหนดมาตรการช่วยเหลือเฉพาะเจาะจงกลุ่มคนยากจนได้ หรือทำให้นโยบายแก้ปัญหาความยากจนขาดประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยมีธุรกิจและประชาชนอยู่นอกระบบจำนวนมาก ยังทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี เพราะผู้มีรายได้ที่อยู่นอกระบบไม่ได้จ่ายภาษีแบบเต็มเม็ดเต็มหน่วย การนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบจะทำให้การจัดเก็บงบประมาณได้เพิ่มขึ้น ทำให้รัฐบาลมีความสามารถในการดูแลคนยากจนได้มากขึ้น

การลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ โดยนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ จึงน่าจะเป็นคานงัดที่ทำให้การต่อสู้กับความยากจนมีชัยชนะอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด แต่การนำเศรษฐกิจนอกระบบเข้าในระบบค่อนข้างยาก เพราะสาเหตุที่ธุรกิจและแรงงานจำนวนหนึ่งอยู่นอกระบบนั้น เนื่องมาจากมีต้นทุนต่ำกว่าการเข้ามาในระบบ ดังนั้นการนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ จึงจำเป็นต้องสร้างมาตรการจูงใจแกมบังคับให้เข้าสู่ระบบ เพื่อให้การอยู่นอกระบบมีต้นทุนสูงกว่าหรือมีผลประโยชน์น้อยกว่าการอยู่ในระบบ

มาตรการด้านหนึ่ง คือ การได้รับสิทธิในการเข้าถึงสวัสดิการสังคม เช่น การประกันสุขภาพ ประกันชราภาพ เป็นต้น รวมทั้งสวัสดิการรูปแบบใหม่ที่จะได้รับเพิ่มขึ้นด้วย โดยเฉพาะการคืนภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับคนยากจน และมาตรการภาษีทางลบ (negative tax) ซึ่งผมได้เคยเสนอไว้ในบทความต่าง ๆ แล้ว โดยบูรณาการระบบสวัสดิการสังคมต่าง ๆ เข้ากับระบบประกันสังคม และกำหนดให้เฉพาะผู้ที่เข้าระบบประกันสังคมเท่านั้นที่มีสิทธิได้รับบริการด้านสวัสดิการสังคม ทั้งนี้ผู้มีรายได้สูงที่เคยอยู่นอกระบบต้องมีส่วนร่วมจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม ส่วนคนที่ถูกตรวจสอบว่ามีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องร่วมจ่ายเข้ากองทุนประกันสังคม

อีกมาตรการหนึ่ง คือ การมีสิทธิในการได้รับบริการของรัฐ เช่น การขอใบอนุญาตต่าง ๆ การขอมิเตอร์ไฟฟ้าและน้ำประปา การได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานฟรี การขอหนังสือเดินทาง การติดต่อราชการ เป็นต้น เพื่อจูงใจแกมบังคับให้ผู้ประกอบการและแรงงานนอกระบบต้องเข้าสู่ระบบ เพื่อให้ได้รับความสะดวกในการประกอบอาชีพและได้รับสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ยกตัวอย่างกลุ่มคนขับรถแท็กซี่และมอเตอร์ไซค์วินจะต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมก่อน จึงจะสามารถต่อทะเบียนรถและใบอนุญาตขับขี่ได้

มาตรการประการสุดท้าย คือ สิทธิในการได้รับประโยชน์จากนโยบายของรัฐ โดยเฉพาะสิทธิในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากธนาคารหรือโครงการของรัฐ เช่น การกู้เงินจากธนาคารของรัฐ การกู้ยืมเงินจากกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา เป็นต้น ซึ่งจะทำให้ผู้ที่ยังอยู่นอกระบบ โดยเฉพาะกลุ่มผู้ที่ทำธุรกิจการค้าและหาบเร่แผงลอย จะมีต้นทุนในการกู้ยืมเงินนอกระบบสูงมาก แต่การเข้าสู่ระบบจะมีโอกาสเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มีดอกเบี้ยต่ำ

ในระยะยาว ผู้ที่อยู่ในระบบจะสามารถใช้บัตรประชาชนหรือบัตรประกันสังคม ในการขอรับสิทธิและบริการต่าง ๆ ข้างต้น ในขณะที่ผู้ที่อยู่นอกระบบจะไม่ได้สามารถรับบริการต่าง ๆ ได้ เพราะสิทธิและบริการต่าง ๆ จะถูกบูรณาการเข้ากับสิทธิและบริการของคนที่อยู่ในระบบ เช่นโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้าจะถูกนำมารวมกับระบบประกันสุขภาพในประกันสังคม ซึ่งจะทำให้ต้นทุนการอยู่นอกระบบสูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม การนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบยังมีปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร เพราะภาครัฐไม่ทราบรายได้ที่แท้จริงของธุรกิจและแรงงานที่อยู่นอกระบบ ดังนั้นการดำเนินการจึงควรเป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยเฉพาะในด้านการจัดเก็บภาษีและเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม หรือการจัดเก็บเงินออมภาคบังคับ ซึ่งควรเริ่มดำเนินการตามกลุ่มอาชีพที่สามารถนำเข้าระบบได้ง่ายก่อน

ส่วนการกำหนดอัตราจัดเก็บภาษี เงินสมทบประกันสังคม และเงินออมภาคบังคับอาจเป็นแบบอัตราคงที่ ตามการประเมินรายได้เฉลี่ยในแต่ละกลุ่มอาชีพและพื้นที่ เนื่องจากแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่มีรายได้ไม่แน่นอน แต่จะต้องจัดช่องทางพิเศษเพื่อให้คนยากจนและคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์สามารถขอรับการสงเคราะห์โดยไม่ต้องจ่ายภาษี เบี้ยประกันสังคม และเงินออม โดยมีกระบวนการสุ่มตรวจสอบรายได้เพื่อป้องกันการแจ้งรายได้เป็นเท็จ

การนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบจึงเป็นเหมือนคานงัดในการแก้ปัญหาความยากจน เพราะจะทำให้ภาครัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้นจากผู้มีรายได้ที่อยู่นอกระบบ และทำให้ทราบว่าใครบ้างที่เป็นคนยากจน การดำเนินนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน จึงเป็นไปอย่างตรงกลุ่มเป้าหมาย มีประสิทธิภาพ และมีเครื่องมือในการดูแลคนยากจนมากขึ้น