ควรตรากฎหมายให้รัฐบาลต้องทำงบประมาณสมดุลเท่านั้นหรือไม่

จากบทความก่อนหน้านี้ ผมได้พิจารณาแนวคิดสำหรับปฏิรูปประเทศไทยจากนักวิชาการไทยในอเมริกา 1 ใน 15 ด้าน คือ การตั้งเพดานหนี้ที่แน่นอนเพื่อใช้ในการรักษาวินัยทางการคลัง ส่วนในบทความนี้ ผมจะพิจารณาอีกแนวคิดหนึ่ง คือ ?การออกกฎหมายให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณสมดุลเท่านั้น?

การจัดทำงบประมาณสมดุลในทางเศรษฐศาสตร์นั้นสอดคล้องตามแนวคิดของเศรษฐศาสตร์ที่เน้นการจัดการด้านอุปทาน (Supply-side economics) และสำนักคลาสสิก (Classical economics) ที่เน้นเรื่องกลไลตลาด โดยให้ความสำคัญกับการดำเนินนโยบายการคลังแบบสมดุลและรัฐบาลไม่ควรไปเข้าไปแทรกแซงกลไกตลาด

นักเศรษฐศาสตร์ที่เน้นการจัดการด้านอุปทาน มองว่าการแทรกแซงของรัฐนั้นทำให้ตลาดล้มเหลว (Market failure) มากขึ้น หรือจากที่ไม่มีปัญหา กลับจะทำให้เกิดปัญหาขึ้น เนื่องจากกลไกภาครัฐนั้นล้มเหลว (Government failure) ซึ่งเป็นผลจากการมีผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น การสนับสนุนบางอุตสาหกรรมที่ไม่เหมาะสม หรือการทำเพื่อหวังคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง หรือมุ่งเน้นนโยบายระยะสั้นเป็นสำคัญ เป็นต้น

สำหรับนักเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิก มองว่ารัฐไม่ควรเข้าไปแทรกแซง ยกเว้นในกรณีที่ตลาดมีความล้มเหลว อาทิ ปัญหาการมีอำนาจผูกขาด (Monopoly power) ที่ทำให้ผู้ผลิตสามารถกำหนดราคาได้สูงกว่าปรกติ ปัญหาสารสนเทศไม่สมบูรณ์ (Imperfect information) เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม นักเศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์เซียน (Keynesian economist) มองว่ารัฐควรเข้าไปแทรกแซงในบางระดับเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจในด้านต่างๆ กล่าวคือ เมื่อเศรษฐกิจชะลอตัว รัฐต้องใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และเมื่อเศรษฐกิจร้อนแรง รัฐต้องลดการใช้จ่ายลง แนวคิดของสำนักเคนส์เซียนนี้ ปัจจุบันเป็นแนวคิดหลักที่ใช้ในการดำเนินนโยบายทางการคลังของประเทศส่วนใหญ่ในโลก ซึ่งกฎหมายจะเปิดโอกาสให้รัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลได้ตามความเหมาะสม โดยเฉพาะในช่วงที่สภาวะเศรษฐกิจตกต่ำรัฐบาลมีความจำเป็นต้องดำเนินนโยบายขาดดุลมากขึ้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และหากเศรษฐกิจมีแนวโน้มปรับตัวดีขึ้น จึงจะปรับลดสัดส่วนงบประมาณการขาดดุลทางการคลัง

จากทฤษฎีจะเห็นได้ถึงความแตกต่างของแนวคิด และนำไปสู่คำถามที่ว่า รัฐบาลควรใช้งบประมาณสมดุลหรือไม่

ในความเห็นผม ในภาวะปรกติ รัฐบาลควรจัดงบประมาณแบบสมดุลเพื่อรักษาสมดุลทางเศรษฐกิจ แต่ผมไม่ด้วยกับการออกเป็นกฎหมายให้รัฐบาลต้องจัดทำงบประมาณสมดุลเท่านั้น เพราะเป็นการจำกัดการใช้เครื่องมือทางการคลังหรือเปรียบได้กับการยกเลิกใช้เครื่องมือนี้ไปเลย ซึ่งแท้ที่จริงแล้วเครื่องมือทางการคลังมีประโยชน์อย่างยิ่ง โดยเฉพาะการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวหรือถดถอย การกำหนดให้ต้องจัดทำงบประมาณสมดุลเท่านั้นอาจจะทำให้เศรษฐกิจถดถอยเป็นเวลายาวนาน ซึ่งทำให้ประชาชนเดือดร้อนเป็นเวลายาวนาน

การออกกฎหมายให้จัดงบประมาณแบบสมดุลเท่านั้นอาจทำให้การพัฒนาประเทศล่าช้า ทั้งนี้หากพิจารณาบริบทของประเทศไทย โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลเป็นงบรายจ่ายประจำ (เช่น เงินเดือนข้าราชการ) มีสัดส่วนสูงถึงประมาณร้อยละ 75 ถึง 80 งบประมาณรายจ่ายอีกส่วนหนึ่งเป็นงบที่จัดไว้สำหรับชำระคืนเงินกู้ ทำให้เหลืองบประมาณสำหรับการลงทุนของภาครัฐน้อยมากในแต่ละปี ซึ่งไม่เพียงพอสำหรับการพัฒนาประเทศในทุกด้าน จึงเป็นเหตุให้รัฐบาลต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลอย่างสม่ำเสมอ

การที่รัฐบาลจะดำเนินนโยบายทางการคลังแบบสมดุลเท่านั้นจึงเป็นไปได้ยาก เพราะจะยิ่งทำให้รัฐบาลขาดแคลนงบลงทุน และไม่สามารถแสวงหาเงินกู้เพื่อมาลงทุนได้แม้ในโครงการที่มีประโยชน์และมีความคุ้มค่าในการลงทุน ส่งผลทำให้ประเทศขาดแคลนโอกาสในการพัฒนาหรือพัฒนาไปได้อย่างเชื่องช้า

อย่างไรก็ดี การขาดดุลการคลังที่สูงเกินไปและการขาดดุลการคลังอย่างต่อเนื่อง นับเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เพราะการขาดดุลงบประมาณหมายถึงการใช้จ่ายของภาครัฐเพิ่มขึ้น ทำให้ความต้องการซื้อสินค้าและบริการของประเทศเพิ่มขึ้น ซึ่งส่งผลทำให้การส่งออกสุทธิ (ส่งออก-นำเข้า) ลดลงหรือขาดดุลการค้าเพิ่มขึ้น การใช้จ่ายของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นจะทำให้เงินออมในประเทศลดลง ส่งผลทำให้การลงทุนของภาคเอกชนลดลง การแข่งขันกันกู้ยืมเงินของภาครัฐและเอกชนจะทำให้อัตราดอกเบี้ยเพิ่มสูงขึ้น ขณะที่การขาดดุลการค้าจะทำให้ค่าเงินแข็งค่าขึ้น ทำให้ต้องกู้เงินจากต่างประเทศหรือขายสินทรัพย์ให้ต่างชาติเพิ่มขึ้น ในระยะยาวหนี้สาธารณะของประเทศจะเพิ่มขึ้น และอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจลดลง เนื่องจากการลงทุนที่ลดลง

สำหรับแนวทางการออกกฎหมายของประเทศนั้น ผมเสนอว่าควรมีทั้งในส่วนของการควบคุมวินัยทางการคลังที่เข้มงวด และส่วนที่ช่วยให้เกิดความยืดหยุ่นทางการคลังอย่างสมดุล อย่างไรก็ตามความยืดหยุ่นทางการคลังนั้นจำเป็นต้องมีกระบวนการที่ชัดเจน ถูกต้องตามหลักสากล โปร่งใส ตรวจสอบได้ รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการจัดการสถานะทางการคลังของประเทศให้มีความเสี่ยงต่ำ มีการใช้จ่ายภาครัฐที่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศและสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

กรณีประเทศไทย กฎหมายงบประมาณได้กำหนดให้รัฐบาลก่อหนี้ได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ซึ่งเป็นกฎหมายในการควบคุมวินัยของรัฐบาลมิให้ขาดดุลการคลังมากเกินไป ส่วนการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องซึ่งทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น จะได้รับการควบคุมโดยเพดานหนี้สาธารณะ อย่างไรก็ดี การแก้ปัญหาการขาดดุลงบประมาณในระยะยาว ผมเสนอว่ารัฐบาลควรปรับโครงสร้างงบประมาณรายจ่ายโดยมีข้อเสนอ 4 ประการ ดังนี้
ประการแรก "ปรับลดสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายประจำ" เพื่อลดภาระผูกพันของงบประมาณรายจ่ายประเทศในระยะยาว โดยต้องศึกษาว่าสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายประจำที่เหมาะสมควรเป็นเท่าไร โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลง แต่ยังสามารถรักษากลไกต่างๆ ที่ดีอยู่แล้วให้ขับเคลื่อนต่อไปได้ รวมทั้งยังเอื้อต่อการพัฒนาประเทศในอนาคตด้วย

ประการที่สอง "จัดสรรงบประมาณเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น" โครงสร้างพื้นฐานที่รัฐควรลงทุนคือโครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจแต่อาจไม่มีความคุ้มค่าทางการเงิน หรือโครงการขนาดใหญ่ที่ใช้เงินทุนสูง หรือโครงการที่อาจเกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติหากให้เอกชนลงทุน หรือโครงการลงทุนที่ต้องใช้เวลาคืนทุนเป็นเวลานาน ซึ่งอาจทำให้มีการลงทุนน้อยเกินไป เพราะไม่จูงใจให้นักลงทุนเข้ามาลงทุน เช่น โครงสร้างพื้นฐานด้านทรัพยากรน้ำ เพื่อให้มีการกระจายน้ำไปยังผู้ใช้น้ำได้อย่างทั่วถึง โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งมวลชนโครงสร้างพื้นฐานด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

ประการที่สาม "จัดสรรงบประมาณสำหรับการสร้างความเจริญเติบโต" สิ่งที่ประเทศไทยควรเร่งรีบดำเนินการ คือ การสร้างฐานนวัตกรรมของประเทศ โดยส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาทางด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และการจัดการด้านอุปสงค์ของการวิจัยและพัฒนา ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมบรรยากาศการแข่งขันด้วยการเปิดเสรีให้มีการแข่งขันมากขึ้น การขจัดปัญหาคอร์รัปชันและผลประโยชน์ทับซ้อน การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และการคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งการปรับปรุงระบบการศึกษาและวัฒนธรรมการทำธุรกิจ เพื่อพัฒนาผู้ประกอบการให้เห็นความสำคัญของการวิจัยและพัฒนา และมีความสามารถสร้างนวัตกรรม

ประการที่สี่ "จัดสรรงบประมาณสำรองสำหรับการกระตุ้นเศรษฐกิจในสภาวะที่เศรษฐกิจตกต่ำ" เพื่อให้มีงบประมาณเพียงพอสำหรับการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะวิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยที่ไม่กระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้นและระยะยาว

กล่าวโดยสรุป ข้อเสนอการตรากฎหมายให้รัฐบาลต้องทำงบประมาณสมดุลเท่านั้น ถึงแม้ว่าเป็นข้อเสนอที่เกิดจากความปรารถนาดีในการควบคุมวินัยการคลังของประเทศ แต่ข้อเสนอนี้เป็นมาตรการที่เข้มงวดมากเกินไป และยังเป็นมาตรการที่ซ้ำซ้อนกับกรอบวินัยทางการคลังที่มีอยู่แล้ว หากมีการดำเนินการตามข้อเสนอนี้อาจทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการใช้เครื่องมือทางการคลัง โดยเฉพาะในการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะเศรษฐกิจถดถอย

เดลินิวส์
คอลัมน์ ?แนวคิด ดร.แดน?

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ

แหล่งที่มาของภาพ