คำถามท้าทายต่อร่างกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

(ภาพจาก http://www.thaingo.org)

ร่างพระราชบัญญัติแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.hellip; ได้รับความคาดหวังว่า จะสร้างความเชื่อมั่นต่อกระบวนการแปรรูปฯ เพราะมีการกำหนดกติกาที่ปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ คุ้มครองสิทธิผู้บริโภค และส่งเสริมการแข่งขันอย่างเป็นธรรมหลังการแปรรูปฯ กฎหมายนี้ยังกำหนดให้จัดทำรายงานการศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบจากการแปรรูปฯ รวมถึงรับฟังความคิดเห็นและเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ตลอดจนระบุถึงกระบวนการกระจายหุ้น เพื่อทำให้กระบวนการแปรรูปฯ มีความชัดเจนและโปร่งใสมากขึ้น

ประเด็นสำคัญประการหนึ่งของร่าง พ.ร.บ.นี้ คือ การกำหนดคุณสมบัติของกิจการที่ห้ามมิให้แปรรูป ได้แก่กิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) เช่น กิจการสายส่งไฟฟ้า กิจการท่อน้ำประปา เป็นต้น และกิจการที่ก่อให้เกิดผลกระทบภายนอกด้านลบต่อสังคม (negative externalities) เช่น กิจการยาสูบ กิจการสลากกินแบ่งรัฐบาล เป็นต้น เพื่อป้องกันไม่ให้ภาคเอกชนเข้ามาครอบงำหรือผูกขาดกิจการสาธารณะ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของสาธารณะและไม่ให้กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ

เมื่อวิเคราะห์เนื้อหาของร่างกฎหมายนี้ ผมเข้าใจว่าจุดประสงค์หลักของการแก้กฎหมาย คือ ความพยายามอุดช่องโหว่ของกฎหมายเดิม และพยายามป้องกันปัญหาที่เคยเกิดขึ้นจากการแปรรูปฯในรัฐบาลชุดที่ผ่านมา อย่างไรก็ตามบทบัญญัติแต่ละข้อของกฎหมายนี้อาจมีเป้าหมายที่แตกต่างกันและอาจขัดแย้งกันในแต่ละเป้าหมาย ซึ่งทำให้ผมเกิดบางคำถามที่ท้าทายต่อบางบทบัญญัติในร่างกฎหมายฉบับนี้

กิจการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติแปรรูปได้หรือไม่?

ประเด็นที่ท้าทาย คือ หากพิสูจน์ได้ว่าเอกชนสามารถดำเนินกิจการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติได้มีประสิทธิภาพมากกว่าภาครัฐดำเนินการเอง เราควรให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นหรือไม่ ทั้งนี้สมมติว่า ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือเอกชนดำเนินการ จะอยู่ภายใต้มาตรฐานการกำกับดูแลของรัฐบาลหรือองค์กรกำกับดูแลของรัฐอย่างเดียวกัน ทั้งการกำกับดูแลด้านคุณภาพ ราคา การเข้าถึง และความมั่นคง

การที่ผู้ผลิตดำเนินการได้มีประสิทธิภาพมากขึ้นย่อมทำให้สวัสดิการสังคมสูงขึ้น เนื่องจากผู้ผลิตสามารถผลิตสินค้าและบริการได้ด้วยต้นทุนที่ต่ำลง (สมมติว่าคุณภาพเท่าเดิม) จึงสามารถจำหน่ายสินค้าและให้บริการในราคาที่ต่ำลงได้ ขณะที่ผู้ผลิตอาจได้รับกำไรเท่าเดิมหรือสูงขึ้น

ถึงแม้อาจมีข้อโต้แย้งว่า การแปรรูปกิจการผูกขาดให้ภาคเอกชนดำเนินการจะทำให้กำไรที่เคยเป็นของรัฐ ตกเป็นของเอกชน แต่ผลกำไรส่วนหนึ่งจะถูกนำไปจ่ายภาษีและนำไปบริโภคและลงทุนต่อไป และหากผลประโยชน์โดยรวมที่ผู้บริโภคได้รับเพิ่มขึ้น สูงกว่ากำไรสุทธิที่ตกเป็นของผู้ถือหุ้นเอกชน การแปรรูปฯให้เอกชนดำเนินการน่าจะเป็นแนวทางที่ควรพิจารณา ทั้งนี้ทั้งนั้นต้องอยู่บนเงื่อนไขที่ว่า กลไกการกำกับดูแลจะต้องมีประสิทธิภาพและโปร่งใส ซึ่งเงื่อนไขนี้เป็นประเด็นหนึ่งที่ได้บรรจุไว้ในร่างกฎหมายใหม่เช่นกัน

ควรจำกัดเพดานการถือหุ้นในกิจการที่มีการแปรรูปหรือไม่?

บทบัญญัติของร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดเงื่อนไขของการกระจายหุ้น โดยให้มีเพดานการถือหุ้นของผู้ถือหุ้นในกิจการที่แปรรูป ถึงแม้ว่าเงื่อนไขนี้จะมีข้อดีในการป้องกันการผูกขาดและแสวงหาผลประโยชน์ของนักการเมืองและผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการแปรรูปฯ แต่เงื่อนไขนี้จะเป็นข้อจำกัดที่ทำให้รัฐไม่ได้ผลประโยชน์สูงสุดจากการกระจายหุ้น และทำให้ไม่ได้ผู้ถือหุ้นที่สามารถบริหารกิจการให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด และอาจกลายเป็นอุปสรรคในการปรับโครงสร้างผู้ถือหุ้นในกรณีที่กิจการจำเป็นต้องเพิ่มทุน

สำหรับกิจการรัฐวิสาหกิจที่เอกชนสามารถเข้ามาแข่งขันกันได้ ผมมีความเห็นว่า ภาครัฐสามารถกำหนดมาตรการจำกัดการถือหุ้นและส่งเสริมให้เกิดสภาพการแข่งขันในตลาดได้ โดยการแตกรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปออกเป็นบริษัทย่อยหลายบริษัท โดยไม่สูญเสียความประหยัดจากขนาด (economy of scale) แล้วให้เอกชนเข้ามาถือหุ้นในแต่ละบริษัทย่อยได้อย่างไม่จำกัดเพดาน แต่กำหนดมาตรการป้องกันการถือหุ้นไขว้หรือป้องกันการร่วมมือกันผูกขาดตลาด ซึ่งทำให้การบริหารบริษัทย่อยแต่ละแห่งมีประสิทธิภาพและคล่องตัวมากกว่าการกำหนดเพดานการถือหุ้น และยังทำให้เกิดบรรยากาศการแข่งขันมากขึ้นด้วย

นอกจากนี้ การที่กระทรวงการคลังยังถือหุ้นใหญ่อยู่ในกิจการรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้ว อาจทำให้เกิดความสับสนเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของการดำเนินกิจการว่า เป็นไปเพื่อแสวงหากำไรสูงสุด หรือเพื่อให้เกิดสวัสดิการสังคมสูงสุด และยังเปิดช่องให้การบริหารกิจการอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนได้ ผมจึงเห็นว่า หากไม่มีเหตุผลจำเป็นและไม่มีวิธีการอื่นที่ดีกว่าในการกำกับดูแลด้านความมั่นคงและปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน กฎหมายนี้ไม่ควรกำหนดให้รัฐบาลถือหุ้นในกิจการบางแห่งที่แปรรูปอีกต่อไป

เป้าหมายหลักของการแปรรูปควรอยู่ที่ใด?

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างเหมาะสมจะทำให้กิจการรัฐวิสาหกิจเกิดประสิทธิภาพ และเป็นกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยให้เติบโตและแข่งขันได้อย่างยั่งยืน รัฐบาลจึงควรระมัดระวังที่จะไม่แก้ไขกฎหมายเพียงเพื่ออุดรูรั่วของกฎหมายเดิมเท่านั้น และการกำหนดเงื่อนไขหลายชั้นเพื่อป้องกันการทุจริตและผลประโยชน์ ทับซ้อนควรระมัดระวังที่จะไม่กลายเป็นข้อจำกัดในการบรรลุเป้าหมายหลักของการแปรรูปฯ คือ การสร้างประสิทธิภาพสูงสุดภายหลังการแปรรูป ซึ่งจะทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์สูงสุด และทำให้สังคมได้รับสวัสดิการสูงสุดไปพร้อมกันด้วยอย่างสมดุล