กฎหมายผังเมือง : จำกัดหรือส่งเสริมค้าปลีกข้ามชาติ

เรียนมิตรสหายที่เคารพรัก

ปี 2545 เป็นปีเริ่มต้นแห่งการต่อต้านร้านค้าปลีกสมัยใหม่ (modern trade) โดยเฉพาะห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ (Hyper-market) หรือในนามยักษ์ใหญ่ค้าปลีก-ค้าส่งข้ามชาติในประเทศไทย ทุนท้องถิ่นเกือบทั่วประเทศออกมารณรงค์ต่อต้านอย่างหนัก ในที่สุดรัฐบาลชุดที่ผ่านมาได้นำพระราชบัญญัติผังเมืองเข้ามาควบคุมห้างค้าปลีกขนาดใหญ่เหล่านี้ แต่ไม่เป็นผล

กล่าวกันว่าสาเหตุส่วนหนึ่งนอกเหนือจากการยุบร่างกฎหมายค้าปลีกฯ โดยมติคณะรัฐมนตรีในเวลานั้นแล้ว ยังรวมถึงความไม่เหมาะสมของกฎหมายผังเมืองในการควบคุมค้าปลีกสมัยใหม่ ซึ่งจากการรวบรวม ผมพบอย่างน้อย 3 เหตุผลสำคัญ ดังนี้

1. ผลประโยชน์ต่างตอบแทนที่กลุ่มอำนาจในท้องถิ่นได้รับ เริ่มต้นเมื่อรัฐบาลประกาศพ.ร.ฎ.สำรวจแนวเขตการใช้ที่ดิน เพื่อเป็นกลไกควบคุมการขยายสาขาของค้าปลีกสมัยใหม่ โดยแต่งตั้งคณะอนุกรรมการ 72 จังหวัด เพื่อพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ แต่พบว่าหลายจังหวัดดำเนินการล่าช้า จนเป็นเหตุให้การออกกฎหมายฯ ยืดออกไป ทำให้ค้าปลีกสมัยใหม่เร่งขยายสาขาโดยอาศัยช่องว่างของเวลา

ทั้งนี้ผู้ค้าปลีกรายย่อยในท้องถิ่นตั้งข้อสังเกตว่า ที่ดินส่วนใหญ่ที่ห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ต้องการมักจะเป็นของผู้มีอิทธิพล หรือเป็นสายสัมพันธ์กับนักการเมืองในท้องถิ่น และคนกลุ่มนี้ต้องการจะขายที่ดินให้กับกลุ่มทุนค้าปลีกต่างชาติอยู่แล้ว เพราะทุนค้าปลีกต่างชาติมีอำนาจทุนมหาศาลสามารถโน้มน้าวใจให้ผู้มีอำนาจในท้องถิ่นยอมรับผลประโยชน์จากราคาที่ดินที่สูงมาก

เราจึงเห็นพบว่า ความล่าช้าของเวลาในการบังคับใช้กฎหมาย ร่วมกับแรงหนุนจากกลุ่มเจ้าของที่ดินที่มีอำนาจในท้องถิ่น การขยายสาขาของค้าปลีกสมัยใหม่ในต่างจังหวัดจึงเป็นไปอย่างสะดวก แม้มีเสียงต่อต้านจากกลุ่มค้าปลีกรายย่อยในท้องถิ่นก็ตาม

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อกฎหมายมีผลบังคับใช้แล้วจะไม่มีผลย้อนหลัง ทำให้ไม่ผลกับร้านค้าปลีกสมัยใหม่ที่ได้รุกเข้าไปเปิดสาขาอยู่ก่อนแล้ว และยังได้ประโยชน์จากเรื่องนี้อย่างเต็มที่ เพราะจะไม่มีคู่แข่งรายอื่นเข้ามาแข่งขันได้อีกต่อไป เนื่องจากกฎหมายผังเมืองบังคับให้คู่แข่งรายใหม่จะต้องขยับออกไปอย่างน้อยไม่ต่ำกว่า 15 กิโลเมตร ดังนั้นจึงกลายเป็นปัญหาการผูกขาดซ้อนผูกขาดเกิดขึ้นในที่ที่มีการผูกขาดอยู่แล้ว

2. ความไม่ชัดเจนของเนื้อหากฎหมาย ในตัวกฎหมายระบุถึง ldquo;การกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ดัดแปลงอาคารพาณิชย์กรรมค้าปลีกค้าส่งrdquo; แต่ไม่มีการบ่งชี้ให้ชัดเจนว่า ldquo; พื้นที่ที่ค้าปลีกค้าส่ง rdquo; กินความหมายอย่างไร ครอบคลุมถึงศูนย์การค้า ห้างสรรพสินค้า หรือตลาดสดด้วยหรือไม่ ซึ่งอาจเป็นการตีความที่ผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย และให้คุณกับค้าปลีกต่างชาติ แต่ค้าปลีกรายย่อยเสียประโยชน์

นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วย ldquo; การยื่นขอก่อสร้างอาคารเพื่อประกอบธุรกิจศูนย์การค้าหรือห้างสรรพสินค้า rdquo; ที่ใช้นิยามคำว่า ldquo; อาคารพาณิชย์กรรมค้าปลีกค้าส่ง rdquo; ซึ่งทำให้ตีความครอบคลุมธุรกิจค้าปลีกค้าส่งทุกประเภท ทำให้ค้าปลีกยักษ์ได้สามารถซื้อใบอนุญาตต่อจากเจ้าของเดิมที่ได้รับอนุญาตก่อสร้างอาคารตามนิยามนี้ไปแล้ว

3. ค้าปลีกต่างชาติเตรียมการขยายมาเป็นเวลานานแล้ว โดยวางแผนขยายธุรกิจ 10-20 ปีล่วงหน้า ด้วยการสำรวจทำเลทองก่อนที่เมืองจะขยายออกไป และเข้ามาเช่าพื้นที่กักตุนไว้ในระยะยาวก่อนขออนุญาตจัดตั้งกิจการ โดยจะเร่งขออนุญาตตั้งกิจการก่อนมีกฎหมายผังเมืองออกมาควบคุม

ห้างค้าปลีกขนาดใหญ่มักจะเข้าไปใกล้ชิดผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะรู้ว่ากฎหมายให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอนุญาตจัดตั้งกิจการค้าปลีกแต่ไม่ใช้วิธีผิดกฎหมายและคอร์รัปชัน จึงทำให้รู้ข้อมูลภายในวงราชการก่อนและการขยายสาขาไม่มีแรงต่อต้านจากผู้มีอำนาจ

การแก้ปัญหาผลกระทบจากห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ ภาครัฐควรกำหนดกติกาหรือกฎหมายที่ให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย เพื่อให้ผู้ประกอบการรายย่อยสามารถแข่งขันได้ และทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องบริหารด้วยความโปร่งใส และมีความชัดเจนในนโยบายในการเมืองระดับท้องถิ่น พร้อมทั้งต้องรักษาประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่มากกว่าแสวงหาประโยชน์ส่วนตน