รัฐบาลจำเป็นต้องค้ำประกันหนี้รัฐวิสาหกิจหรือไม่

ทันทีที่แนวคิดนี้ถูกเผยแพร่ออกมาก็ได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะจากอดีตรัฐมนตรีคลังในรัฐบาลชุดนี้ ข้อโต้แย้งสำคัญคือ รัฐบาลมีวัตถุประสงค์เพื่อการก่อหนี้ได้มากขึ้น โดยที่สัดส่วนหนี้สาธารณะที่ปรากฏยังไม่เกินกรอบความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งถือเป็นการตบแต่งบัญชี ซ่อนหนี้สาธารณะไม่ให้ปรากฏ ทั้งที่รัฐบาลยังค้ำประกันหนี้ดังกล่าวอยู่

 

ผมเห็นด้วยว่าหนี้เดิมของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลยังมีภาระค้ำประกันอยู่นั้นยังคงต้องปรากฏในตัวเลขหนี้สาธารณะ เพราะในเชิงพฤตินัยรัฐบาลยังต้องรับชำระหนี้ หากรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ และรัฐบาลไม่ควรยกเลิกการค้ำประกันหนี้เดิมในทันทีที่ไม่ได้เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ เพราะจะสร้างผลกระทบต่อมูลค่าสินทรัพย์ของ ปตท.และการบินไทยอย่างรุนแรง และทำลายความเชื่อมั่นของผู้ถือหุ้น นักลงทุน และเจ้าหนี้ของทั้งสององค์กร

 

อย่างไรก็ดี แนวคิดของประธาน กยอ.จุดประเด็นคำถามที่น่าสนใจเกี่ยวกับการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ กล่าวคือ รัฐบาลจำเป็นต้องค้ำประกันหนี้ทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจทุกองค์กรหรือไม่

 

ในความเห็นของผม มีความเป็นไปได้ที่รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องค้ำประกันหรือค้ำประกันเพียงบางส่วนให้กับรัฐวิสาหกิจบางประเภท เช่น รัฐวิสาหกิจที่มีสินทรัพย์ที่ไม่ใช่สินทรัพย์สาธารณะ รัฐวิสาหกิจที่มีฐานะการเงินที่มั่นคงและมีอันดับความน่าเชื่อถือสูง รัฐวิสาหกิจที่ไม่ได้จัดบริการสาธารณะหรือมีผลต่อความมั่นคงของประเทศ เป็นต้น

ทั้งนี้ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอาจเป็นไปเพื่อการจัดหาสินค้าหรือบริการสาธารณะให้กับประชาชนในราคาที่เหมาะสม หรือลงทุนในภาคการผลิตที่เป็นประโยชน์ในเชิงยุทธศาสตร์และความมั่นคงของประเทศ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่จึงได้รับสิทธิพิเศษจากกฎหมายและนโยบายของรัฐ และสินทรัพย์บางส่วนของรัฐวิสาหกิจถือได้ว่าเป็นสินทรัพย์ของแผ่นดิน เช่นที่ดินที่ได้จาการเวนคืนเพื่อก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นสินทรัพย์ที่ไม่สามารถจำหน่ายจ่ายโอนไปให้เอกชนได้

 

โดยหลักการขั้นพื้นฐาน รัฐบาลจึงจำเป็นต้องค้ำประกันอย่างน้อยเท่ากับมูลค่าหนี้ส่วนที่เกินจากมูลค่าสินทรัพย์ทั้งหมดที่ไม่ใช่สินทรัพย์สาธารณะ เพราะเมื่อรัฐวิสาหกิจนั้นขาดความสามารถในการชำระหนี้ ก็ไม่สามารถขายสินทรัพย์ดังกล่าวให้กับเอกชนได้ ตัวอย่างเช่น หากรัฐวิสาหกิจหนึ่งมีสินทรัพย์สาธารณะ 60 ล้านบาท และมีสินทรัพย์ที่สามารถจำหน่ายถ่ายโอนให้เอกชนได้ 40 ล้านบาท หากรัฐวิสาหกิจนี้มีหนี้ทั้งหมด 70 ล้านบาท รัฐบาลก็ควรค้ำประกันหนี้ขั้นต่ำ 30 ล้านบาท

 

หลักการอีกประการหนึ่ง รัฐบาลยังจำเป็นต้องค้ำประกันหนี้สาธารณะของรัฐวิสาหกิจบางส่วน เพื่อให้รัฐวิสาหกิจนั้นๆ สามารถผลิตสินค้าหรือจัดหาบริการที่จำเป็นต่อสวัสดิภาพของประชาชนและความมั่นคงของประเทศ โดยมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำ (สามารถกู้เงินที่มีดอกเบี้ยต่ำได้) แต่หากรัฐวิสาหกิจนั้นมีฐานะการเงินมั่นคงและมีอันดับความน่าเชื่อถือสูง รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องค้ำประกันหนี้เต็มจำนวน เพราะรัฐวิสาหกิจดังกล่าวสามารถกู้เงินได้ด้วยต้นทุนต่ำอยู่แล้ว อย่างไรก็ดี หากสินค้าและบริการดังกล่าว ภาคเอกชนสามารถผลิตได้อย่างเพียงพอและมีประสิทธิภาพ โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงของชาติแล้ว รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องค้ำประกันหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ผลิตสินค้าและบริการนี้อีกต่อไป เพราะจะทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมและการบิดเบือนกลไกตลาด เพราะรัฐวิสาหกิจมีต้นทุนทางการเงินต่ำกว่าภาคเอกชนที่เป็นคู่แข่ง

 

เมื่อพิจารณาแนวคิดการขายหุ้น ปตท.และการบินไทยด้วยหลักการข้างต้น ธุรกิจของรัฐวิสาหกิจทั้งสองเป็นธุรกิจที่ภาคเอกชนรายอื่นสามารถจัดหาสินค้าและบริการเพื่อมาแข่งขันกับรัฐวิสาหกิจดังกล่าวได้ การค้ำประกันหนี้โดยรัฐบาลอาจทำให้เกิดการบิดเบือนกลไกตลาด และทำให้รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ได้เปรียบภาคเอกชนรายอื่นๆ ที่อยู่ในธุรกิจเดียวกัน

ผมจึงเสนอว่า สัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลในรัฐวิสาหกิจทั้งสอง และการค้ำประกันหนี้ของรัฐวิสาหกิจขั้นต่ำควรอ้างอิงจากร้อยละของมูลค่าของสินทรัพย์สาธารณะต่อมูลค่าสินทรัพย์ทั้งหมดในรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ เพื่อให้สะท้อนว่ารัฐบาลเป็นเจ้าของสินทรัพย์สาธารณะที่อยู่ในรัฐวิสาหกิจนั้นๆ และจะค้ำประกันหนี้เฉพาะในสินทรัพย์ที่รัฐบาลเป็นเจ้าของเท่านั้น ไม่ได้ค้ำประกันหนี้เต็มจำนวนเหมือนที่เป็นมาอีกต่อไป ไม่ว่าองค์กรนั้นจะเรียกว่าเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ก็ตาม

 

กล่าวโดยสรุป ผมเห็นว่า รัฐบาลจึงยังจำเป็นต้องค้ำประกันหนี้ก้อนเดิมของรัฐวิสาหกิจอยู่ต่อไป เพื่อมิให้เกิดการปกปิดซ่อนเร้นหนี้สาธารณะและผลกระทบรุนแรงต่อความเชื่อมั่น แต่ส่วนหนี้ที่รัฐวิสาหกิจจะก่อขึ้นใหม่ รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องค้ำประกันหนี้เต็มจำนวนก็ได้