กลไกตลาด : ทางเลือกใหม่ในการจัดการทรัพยากร

ปัญหาสำคัญประการหนึ่งของประเทศไทย คือการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะทรัพยากรที่ดูเหมือนมีอยู่อย่างไม่จำกัด หรือทรัพยากรที่ประชาชนสามารถเข้าถึงได้อย่างเสรี (free access) อาทิ แหล่งน้ำธรรมชาติ ที่ดินสาธารณะ หรือแม้กระทั่งอากาศ ฯลฯ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดของผลกระทบจากปัญหาดังกล่าว คือปัญหามลภาวะทางอากาศและน้ำในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด ปัญหาน้ำเสียในเขตเมือง ปัญหาการบุกรุกที่ดินสาธารณะ หรือปัญหาการตัดไม้ทำลายป่า

        ที่มาของภาพ http://www.atsme-cm.com/images/content2962553104119.jpg

                สาเหตุของปัญหานี้เกิดจากทรัพยากรดังกล่าวไม่มีผู้ที่มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นเจ้าของอย่างชัดเจน และประชาชนไม่มีต้นทุนในการเข้าถึงทรัพยากร ส่งผลทำให้การใช้ทรัพยากรนั้นเป็นไปอย่างฟุ่มเฟือยและขาดประสิทธิภาพ แหล่งทรัพยากรทรุดโทรมเพราะขาดการบำรุงรักษา ทำให้เกิดปัญหาการขาดแคลนทรัพยากร จนนำไปสู่ความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากร โดยเฉพาะความขัดแย้งเนื่องจากความต้องการทรัพยากรระหว่างภาคเศรษฐกิจต่างๆ

ที่ผ่านมา การจัดการทรัพยากรเป็นบทบาทของรัฐ และแนวคิดในการบริหารจัดการทรัพยากรของประเทศมุ่งเน้นไปที่การจัดการด้านอุปทาน กล่าวคือการจัดหาทรัพยากรให้เพียงพอกับความต้องการหรือสร้างข้อจำกัดในการใช้ทรัพยากร เช่น การสร้างเขื่อนกักเก็บน้ำและการสร้างระบบชลประทานเพื่อจัดสรรน้ำตอบสนองความต้องการของประชาชน  การออกกฎหมายห้ามบุกรุกพื้นที่ป่าและห้ามตัดไม้ทำลายป่า การห้ามขุดเจาะน้ำบาดาล การห้ามการปล่อยน้ำเสียและอากาศเสียออกสู่ธรรมชาติ เป็นต้น

            แม้ว่าภาครัฐควรมีบทบาทสำคัญในการจัดการทรัพยากร เพราะการจัดการทรัพยากรจำเป็นต้องมีการสร้างกฎกติกา สถาบัน และมีการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น (โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องใช้เงินลงทุนสูงและไม่คุ้มค่าในทางการเงิน) รวมทั้งเป้าหมายของการจัดการทรัพยากรมีหลายเป้าหมาย ซึ่งบางเป้าหมายมีลักษณะเป็นการจัดหาบริการสาธารณะ เช่น ความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงทรัพยากร การทำให้คนยากจนเข้าถึงทรัพยากร การรักษาสมดุลของระบบนิเวศน์และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น แต่บทเรียนของการจัดการทรัพยากรของภาครัฐพบว่า การจัดสรรทรัพยากรมีการสูญเสียและไม่ตอบสนองความต้องการ การลงทุนและการจัดการเป็นแบบแยกส่วน ผู้ใช้น้ำไม่มีส่วนร่วมจึงอาจไม่บรรลุเป้าหมายทางสังคม ผลการดำเนินงานไม่ดีเพราะภาครัฐไม่มีกำลังในการควบคุม ระบบไม่ยืดหยุ่นกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไป และไม่จูงใจให้ประชาชนใช้ทรัพยากรอย่างประหยัดและมีประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ การจัดการด้านอุปทาน แม้เป็นแนวทางที่ยังจำเป็นต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง แต่การที่ทรัพยากรมีจำกัด ขณะที่ความต้องการใช้ทรัพยากรเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น รูปแบบการใช้ชีวิตที่เปลี่ยนไป และเศรษฐกิจที่ขยายตัวขึ้น ประกอบกับปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ทำลายความสมบูรณ์ของแหล่งทรัพยากร จึงเป็นไปได้ยากที่ภาครัฐจะสามารถจัดหาทรัพยากรเพื่อตอบสนองความต้องการได้อย่างเพียงพอ

            ด้วยเหตุผลข้างต้น ประเทศไทยควรแสวงหาทางเลือกใหม่ในการจัดการทรัพยากร เพื่อให้การบริหารจัดการทรัพยากรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งสามารถบรรลุเป้าหมายอื่นๆ ควบคู่กันไปด้วย โดยผมขอเสนอแนวคิด “การจัดการทรัพยากรโดยใช้กลไกตลาด” โดยแนวคิดของผมมีเงื่อนไขสำคัญดังต่อไปนี้

            เงื่อนไขแรก การกำหนดและจัดสรรสิทธิการใช้ทรัพยากร คือการกำหนดนิยามและขอบเขตของสิทธิและความรับผิดชอบในการใช้ทรัพยากร รวมทั้งการจัดสรรสิทธิให้ประชาชนแต่ละคนหรือแต่ละกลุ่ม ทั้งนี้ผมเสนอว่า สิทธิที่ประชาชนจะได้รับการจัดสรรควรแบ่งออกเป็น 2 ประเภท

ประเภทแรกคือ “สิทธิขั้นพื้นฐาน” เป็นสิทธิในการใช้ทรัพยากรเพื่อความจำเป็นในการดำรงชีพ โดยเฉพาะการใช้ทรัพยากรเพื่อเป็นแหล่งอาหารและที่อยู่อาศัยสำหรับตนเอง สิทธิขั้นพื้นฐานเป็นสิทธิที่กำหนดขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันว่า ประชาชนทุกคนจะสามารถเข้าถึงทรัพยากรเพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของตนเองได้ แม้ว่าจะเป็นคนยากจนหรือคนด้อยโอกาส โดยสิทธิประเภทนี้ไม่สามารถซื้อขายสิทธิได้

ประเภทที่สองคือ “สิทธิในเชิงพาณิชย์” เป็นสิทธิในการใช้ทรัพยากรเพื่อประกอบกิจกรรมการผลิตและบริการต่างๆ ในเชิงพาณิชย์ หรือเพื่อวัตถุประสงค์อื่นที่นอกเหนือจากสิทธิขั้นพื้นฐาน โดยสิทธิประเภทนี้สามารถซื้อขายหรือโอนระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลได้ เช่น สิทธิการใช้น้ำ สิทธิการใช้ที่ดินสาธารณะ สิทธิการปล่อยน้ำเสีย สิทธิการปล่อยอากาศเสีย เป็นต้น ในเบื้องต้นประชาชนทุกคนหรือทุกภาคเศรษฐกิจจะได้รับสิทธินี้ในปริมาณที่เหมาะสมโดยคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น สิทธิการใช้น้ำของเกษตรกรในพื้นที่หนึ่งๆ ขึ้นอยู่กับขนาดของที่ดินเกษตรในพื้นที่นั้น หรือสิทธิการปล่อยน้ำเสียของโรงงานอุตสาหกรรมทั้งหมดในพื้นที่หนึ่งๆ ต้องทำให้มีน้ำเสียรวมกันในปริมาณที่ไม่เกินมาตรฐานหรือไม่ทำให้เกิดมลภาวะต่อแหล่งน้ำในท้องถิ่นนั้น เป็นต้น

ทั้งนี้การกำหนดและจัดสรรสิทธิการใช้ทรัพยากรเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับการสนับสนุนให้กลไกตลาดสามารถทำงานได้ เช่นเดียวกับสิทธิในทรัพย์สิน (property right) ที่ทำให้การซื้อขายสิทธิในทรัพย์สินสามารถเกิดขึ้นได้

เงื่อนไขที่สอง การสร้างสถาบันและกฎหมายสำหรับการซื้อขายและบังคับใช้สิทธิคือการสร้างสถาบันและกฎหมายเพื่อควบคุมและสนับสนุนให้การซื้อขายและถ่ายโอนสิทธิการใช้ทรัพยากรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้สิทธิมีความมั่นคง เป็นที่รับรู้ในสังคมและได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย ตัวอย่างของบทบาทของสถาบันและกรอบกฎหมาย เช่น การออกใบรับรองสิทธิ การตรวจสอบสิทธิ การควบคุมและอำนวยความสะดวกในการซื้อขายและถ่ายโอนสิทธิ การควบคุมการใช้ทรัพยากรให้เป็นไปตามสิทธิ เป็นต้น

อย่างไรก็ดี การจัดตั้งและบังคับใช้สิทธิการใช้ทรัพยากรบางประเภทมีความยากหรือมีต้นทุนสูงมาก ทั้งความยากในการกำหนดสิทธิการใช้ทรัพยากร การควบคุมและการวัดปริมาณการนำทรัพยากรมาใช้ ดังนั้นการออกแบบสถาบันและกฎหมายควรหาวิธีการบริหารจัดการที่มีต้นทุนต่ำ หรือกระจายอำนาจให้ภาคีอื่นมาช่วยตรวจสอบและควบคุม เช่น การจัดสรรสิทธิการปล่อยน้ำเสียให้นิคมอุตสาหกรรมแล้วให้นิคมฯทำหน้าที่บริหารจัดการสิทธิการปล่อยน้ำเสียของโรงงานทั้งหมดในนิคมฯ การมอบหมายชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรมทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้สิทธิการปล่อยน้ำเสีย เป็นต้น

เงื่อนไขที่สาม การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นโดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการซื้อขายและการบังคับใช้สิทธิ เช่น โครงสร้างพื้นฐานด้านการกระจายทรัพยากรน้ำเพื่อทำให้การกระจายน้ำไปยังผู้ใช้น้ำได้อย่างทั่วถึงและสามารถตรวจสอบการใช้น้ำได้อย่างถูกต้อง โครงสร้างพื้นฐานในการตรวจสอบการปล่อยอากาศเสียและน้ำเสีย เป็นต้น ทั้งนี้โครงสร้างพื้นฐานที่รัฐควรลงทุนควรมีลักษณะเป็นโครงการที่ไม่มีความคุ้มค่าทางการเงิน หรือโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง ซึ่งหากให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนอาจทำให้เกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติ หรือโครงการลงทุนที่ต้องใช้เวลาคืนทุนเป็นเวลานานซึ่งอาจทำให้มีการลงทุนน้อยเกินไป เพราะไม่จูงใจให้นักลงทุนเข้ามาลงทุน

เงื่อนไขสุดท้าย การรวมต้นทุนภายนอกในราคาของทรัพยากรเนื่องจากการจัดการทรัพยากรบางส่วนมีลักษณะเป็นสินค้าหรือบริการสาธารณะ เช่น การจัดการน้ำท่วม การรักษาระบบนิเวศน์ การไล่น้ำเสีย เป็นต้น และการใช้ทรัพยากรบางประเภทอาจทำให้เกิดผลกระทบทางลบ (negative externality) ทั้งต่อบุคคลที่สามและสภาพแวดล้อม ในภาวะเช่นนี้ ผู้ใช้ทรัพยากรจะไม่ได้แบกรับต้นทุนที่แท้จริงของการจัดการและการใช้ทรัพยากร ขณะที่ผู้ลงทุนเพื่อการจัดการทรัพยากรมีต้นทุนสูงกว่าผลตอบแทนที่ได้รับ ทำให้การลงทุนต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ส่งผลทำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่สอดคล้องกับความต้องการ และทำให้กลไกตลาดล้มเหลว ดังนั้นภาครัฐควรเข้ามาแทรกแซงกลไกตลาด โดยการจัดเก็บต้นทุนภายนอกของการบริหารจัดการและการใช้ทรัพยากร เช่น การจัดเก็บภาษีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ การเก็บค่าบำบัดน้ำเสียจากผู้ใช้น้ำ เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อทำให้ผู้ใช้ทรัพยากรแบกรับต้นทุนอย่างสมเหตุสมผล และจูงใจให้เกิดการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรอย่างประหยัด

            ในสถานการณ์ที่ทรัพยากรมีจำกัด ในขณะที่ความต้องการใช้ทรัพยากรเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปัญหาการขาดแคลนทรัพยากรมีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น การจัดหาทรัพยากรเพื่อตอบสนองความต้องการเป็นแนวทางที่มีประสิทธิผลลดลง กลไกตลาดจึงเป็นทางเลือกในการจัดการทรัพยากร เพราะทำให้ผู้ใช้ทรัพยากรร่วมแบกรับต้นทุนในการบริหารจัดการและการใช้ทรัพยากร ทำให้มีแรงจูงใจในการใช้ทรัพยากรอย่างประหยัดและมีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตาม การใช้กลไกตลาดในการจัดการทรัพยากรมีความยาก การออกแบบโครงสร้างและกลไกในการจัดการทรัพยากรต้องเป็นไปอย่างระมัดระวังและรอบคอบ เพื่อให้กลไกตลาดสามารถทำงานได้ โดยมีต้นทุนการบริหารจัดการที่เหมาะสม

ได้รับการตีพิมพ์จากเดลี่นิวส์ออนไลน์ คอลัมน์บทความ :แนวคิด ดร.แดน วันเสาร์ ที่ 4 กันยายน 2553