เหตุใดเศรษฐกิจนอกระบบในสเปนจึงมีขนาดใหญ่ขึ้น

แหล่งที่มาของภาพ : http://seriouslyspain.com/wp-content/uploads/2012/11/spanish-recession-2014.jpg

กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

เศรษฐกิจนอกระบบ(Informal Economy) ตามนิยามขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา(OECD) คือ กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่มีการบันทึกไว้

ในระบบบัญชีประชาชาติ หรืออยู่นอกระบบบัญชีประชาชาติ ภาคเศรษฐกิจที่อยู่นอกระบบจึงไม่ถูกเรียกเก็บภาษีจากรัฐ และไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายเหมือนภาคเศรษฐกิจที่อยู่ในระบบ

โดยปกติ โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีสัดส่วนของเศรษฐกิจนอกระบบน้อยกว่าประเทศที่กำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนา แต่ผลกระทบจากวิกฤติหนี้สาธารณะในยุโรปตั้งแต่ปี ค.ศ.2009 ที่ผ่านมา ส่งผลทำให้สเปนต้องเผชิญกับสภาวะเศรษฐกิจถดถอยอันนำมาซึ่งปัญหาทางเศรษฐกิจหลายประการ วิกฤติเศรษฐกิจยังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจของสเปน โดยทำให้เศรษฐกิจนอกระบบขยายตัวขึ้นเป็นร้อยละ 24.6 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศในปี ค.ศ. 2012

การที่ประเทศพัฒนาแล้วอย่างสเปน มีการขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบค่อนข้างสูง เกิดจากปัจจัยสำคัญ 3 ประการ ดังต่อไปนี้

1. การเพิ่มอัตราภาษีเงินได้ (Income Tax Rate)

ในสภาวะวิกฤติหนี้สาธารณะ นโยบายการเพิ่มอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภายใต้รัฐบาลของนาย มาริอาโน่ ราจอย (Mariano Rajoy) ถือเป็นนโยบายที่สำคัญในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะภายในประเทศ โดยในปี ค.ศ. 2012 ที่ผ่านมา อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในสเปนได้ทะยานสูงขึ้นถึงร้อยละ 52 ของรายได้ทั้งหมด ซึ่งถือได้ว่าเป็นอัตราที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคยุโรป ทั้งนี้ รัฐบาลสเปนเห็นว่า การเพิ่มอัตราภาษีเงินได้แทนนโยบายรัดเข็มขัด เป็นนโยบายที่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนมากที่สุด

การเพิ่มอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ส่งผลทำให้เศรษฐกิจนอกระบบในสเปนมีขนาดใหญ่ขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะทำให้บุคคลเกิดแรงจูงใจในการออกนอกระบบ ด้วยเหตุที่การอยู่ในระบบมีต้นทุนสูงมาก แต่การทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบเป็นวิธีการหลีกเลี่ยงการจ่ายภาษีเงินได้ให้แก่รัฐที่ดีวิธีหนึ่ง

2.ปัญหาการว่างงานในประเทศ (Unemployment)

นอกจากปัญหาการจัดเก็บภาษีในอัตราค่อนข้างสูง ปัญหาการว่างงานของคนในประเทศเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่ทำให้ชาวสเปนตัดสินใจทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบมากยิ่งขึ้น ปัจจุบัน อัตราการว่างงานในสเปนสูงถึงร้อยละ 26 ของประชากรในประเทศ ซึ่งถือเป็นอัตราที่สูงที่สุดในภูมิภาคยุโรป ถึงแม้ว่าเศรษฐกิจของสเปนจะมีแนวโน้มดีขึ้น แต่ดูเหมือนว่าอัตราการว่างงานยังไม่มีทีท่าที่จะลดลง ภาวะเศรษฐกิจถดถอยยังส่งผลกระทบต่อแรงงานต่างชาติที่อพยพเข้ามาทำงานในสเปน อาทิ แรงงานจากเอกวาดอร์ ที่ต้องอพยพกลับประเทศบ้านเกิดในที่สุด

จากสภาวะการว่างงานของคนจำนวนมากในประเทศสเปน ทางออกเพื่อความอยู่รอดสำหรับประชากรกลุ่มนี้คือ การผันตัวเข้าสู่การทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบ หรืออพยพไปทำงานในต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชากรหนุ่มสาวที่มีอายุต่ำกว่า 25 ปี ซึ่งกว่าร้อยละ 57.7 มีสถานะตกงาน (ข้อมูลในเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา)

3. ปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน (Corruption)

จากผลสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในประเด็นการทุจริตคอร์รัปชันในสเปน ซึ่งจัดทำโดยคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) มีข้อสรุปว่า ประชาชนส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 95 เชื่อว่า การทุจริตคอร์รัปชันเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายภายในประเทศ ซึ่งใกล้เคียงกับประเทศกรีซและอิตาลี ที่ประชาชนในประเทศเชื่อว่าการทุจริตคอร์รัปชันเกิดขึ้นอย่างแพร่หลายเช่นกัน ในอัตราร้อยละ 99 และ 97 ตามลำดับ ซึ่งเป็นอัตราที่สูงกว่าหลายๆ ประเทศในยุโรป อาทิ เดนมาร์กที่มีอัตราร้อยละ 20 เท่านั้น

ปัญหาคอร์รัปชันที่แพร่หลายประกอบกับอัตราภาษีที่สูงมาก ส่งผลทำให้คนจำนวนในประเทศผันตัวไปทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น เหตุเพราะประชาชนขาดความไว้วางใจในการบริหารงานของภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารรายได้ที่มาจากเงินภาษีอากรของประชาชน

สรุปบทเรียน

หากพิจารณาในแง่บวก เศรษฐกิจนอกระบบเป็นเสมือนเบาะรองรับทางสังคมที่ช่วยให้ผู้ตกงานในสเปนสามารถหางานทำและหาเลี้ยงชีพของตนในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำได้ แต่ในอีกแง่หนึ่ง การขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบสะท้อนถึงความไม่มีประสิทธิภาพของระบบสวัสดิการของประเทศสเปนที่ไม่สามารถรองรับหรือช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติหนี้สาธารณะได้

การแก้ปัญหาของสเปนยังทำให้เกิดบทเรียนเกี่ยวกับการแก้วิกฤติหนี้สาธารณะ โดยเฉพาะการเพิ่มอัตราภาษีรายได้บุคคลธรรมดา แม้รัฐบาลสเปนอ้างว่าเป็นวิธีการที่เป็นธรรมต่อประชาชน แต่นโยบายนี้ทำให้เกิดผลกระทบสองด้านที่อาจหักล้างกัน ผลด้านบวกคือการจัดเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นจากคนที่ยังทำงานอยู่ในเศรษฐกิจในระบบ แต่ผลดังกล่าวจะถูกหักล้างด้วยฐานภาษีที่มีขนาดเล็กลง เนื่องจากประชาชนส่วนหนึ่งย้ายออกจากเศรษฐกิจในระบบไปสู่เศรษฐกิจนอกระบบซึ่งทำให้รัฐไม่สามารถเรียกเก็บภาษีได้ ประสิทธิผลของนโยบายขึ้นภาษีจึงขึ้นอยู่กับว่า ผลด้านบวกหรือผลด้านลบที่มีขนาดใหญ่กว่ากัน

สำหรับประเทศไทย เศรษฐกิจนอกระบบมีขนาดใหญ่กว่ามากเมื่อเทียบกับสเปน และเป็นเรื่องปกติของประเทศไทยที่มีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ แต่ไม่ได้เป็นเพราะประชาชนว่างงานจำนวนมาก แต่เป็นเพราะการอยู่นอกระบบมีต้นทุนต่ำกว่าอยู่ในระบบ และการบังคับใช้กฎหมายของไทยขาดประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ดี แรงงานที่อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบจำนวนมากจะทำให้เกิดความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจและสังคมไทย เพราะแรงงานเหล่านี้จะไม่ได้รับการคุ้มครองจากระบบสวัสดิการอย่างเป็นทางการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อโครงสร้างเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรมและบริการมากขึ้นในอนาคต ฟาร์มเกษตรจะมีแนวโน้มเป็นฟาร์มขนาดใหญ่ที่ใช้เครื่องจักรกลการเกษตรมากขึ้น ภาคเกษตรจะไม่สามารถเป็นเบาะรองรับทางสังคมได้เหมือนกับช่วงวิกฤติการเงินในปี พ.ศ.2540 อีกต่อไป

การจัดระบบสวัสดิการของรัฐที่ครอบคลุมแรงงานทั้งหมด รัฐบาลจำเป็นต้องมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีจำนวนมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่การที่สถานประกอบการและแรงงานจำนวนมากยังอยู่นอกระบบ ทำให้รัฐบาลไม่สามารถจัดเก็บรายได้ได้มากขึ้น ทำให้มีงบประมาณไม่เพียงพอสำหรับการจัดสวัสดิการที่ทั่วถึงและมีคุณภาพ

แต่การดึงแรงงานที่อยู่นอกระบบให้เข้ามาอยู่ในระบบจะต้องสร้างความคาดหวังหรือสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนยินดีเข้ามาในระบบมากขึ้น ถึงแม้ว่าการอยู่ในระบบจะมีต้นทุนสูงขึ้น แต่ภาครัฐจะต้องแสดงให้เห็นว่า แรงงานที่อยู่ในระบบจะได้รับสิทธิประโยชน์คุ้มค่ากับต้นทุนที่จะต้องเสียเพิ่มขึ้น ซึ่งสิ่งนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้เลย หากปัญหาทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทยที่แพร่หลายและรุนแรงเสียยิ่งกว่าในยุโรปนั้นยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างแท้จริง

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com