ช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (2)

     บทความครั้งก่อน ผมได้กล่าวถึงผลการศึกษาที่ได้จากงานวิจัย เรื่อง ?บทบาทของรัฐมนตรี ในการลดการคอร์รัปชันภายในกระทรวง : กรณีศึกษา กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ? ซึ่งผมได้วิเคราะห์ช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐประการแรกคือ ระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นระบบปิด  

ในบทความนี้ ผมจะวิเคราะห์ถึงช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอีกประการหนึ่ง คือ ?การให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจค่อนข้างมาก? ซึ่งทำให้ปัญหาการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างยังมีความรุนแรงอยู่

     ระเบียบว่าด้วยการพัสดุฯเปิดช่องให้บุคคลที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐใช้ดุลพินิจค่อนข้างมาก ซึ่งมีทั้งข้อดีและข้อเสีย ข้อดี คือความยืดหยุ่นและคล่องตัวในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง ทำให้กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปอย่างรวดเร็ว ไม่ติดกับกฎระเบียบและขั้นตอนทางราชการที่มากเกินไป แต่ในทางตรงกันข้าม การเปิดโอกาสให้เจ้าพนักงานใช้ดุลพินิจมากก็เป็นการเปิดช่องให้เกิดการทุจริตในวงราชการได้ง่ายยิ่งขึ้นด้วย 

     การให้อำนาจแก่ส่วนราชการที่จัดหาพัสดุใช้ดุลพินิจในการกำหนดรายละเอียดหรือคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่ซื้อหรืองานจ้าง และคุณสมบัติของผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองาน รวมทั้งการพิจารณาเอกสารข้อเสนอเชิงเทคนิคและคุณสมบัติของผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองาน แม้จะทำให้ส่วนราชการสามารถจัดหาพัสดุได้ตรงกับความต้องการอย่างแท้จริง แต่การใช้ดุลพินิจโดยขาดการตรวจสอบหรือเสนอความเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย อาจเปิดโอกาสในการกำหนดรายละเอียดหรือคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่ซื้อหรืองานจ้างและคุณสมบัติของผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองานสูงหรือเฉพาะเจาะจงเกินไป (ล็อคสเปก) ซึ่งเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อผู้ประกอบการบางรายและกีดกันรายอื่นเข้ามาแข่งขัน ในทางตรงข้ามอาจเปิดโอกาสในการกำหนดรายละเอียดหรือคุณลักษณะของพัสดุหรือผู้เสนอราคาต่ำหรือกว้างเกินไป เพื่อเอื้อให้ผู้ประกอบการที่ไม่ควรมีสิทธิ์เข้ามาเสนอราคาสามารถเข้ามาแข่งขันได้ ซึ่งจะทำให้ทางการไม่ได้รับพัสดุหรืองานจ้างที่มีคุณภาพหรือเหมาะสมกับการใช้งาน 

     การให้ส่วนราชการที่จัดหาพัสดุใช้ดุลพินิจในการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีพิเศษ โดยเฉพาะการให้ใช้ดุลพินิจพิจารณาว่างานจัดหาเป็นงานที่ต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน หรือหากดำเนินการล่าช้าอาจสร้างความเสียหายแก่ทางราชการ หรือเป็นงานที่ใช้วิธีจัดหาแบบอื่นแล้วไม่ได้ผลดีหรือไม่ แม้เป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับกรณีที่ต้องการจัดหาสำหรับสถานการณ์ที่มีความจำเป็นเร่งด่วนหรือวิกฤตการณ์ อย่างไรก็ตามการคำว่า ?งานที่ต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน? และ ?งานที่ใช้วิธีจัดหาแบบอื่นแล้วไม่ได้ผลดี? ไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนที่ตัดสินว่าโครงการใดคือโครงการที่เข้าข่ายเร่งด่วน หรืองานที่ใช้วิธีจัดหาแบบอื่นแล้วไม่ได้ผลดี การใช้ดุลพินิจในการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีพิเศษอาจเปิดช่องให้เกิดการทุจริตได้ง่าย เนื่องจากขั้นตอนการจัดหาค่อนข้างรวบรัด ไม่มีการแข่งขันด้านราคา ไม่บังคับให้หน่วยงานเปิดเผยรายละเอียดอย่างเป็นระบบ การเข้าถึงข้อมูลการจัดซื้อได้ยาก และทำให้เกิดการสมยอมราคาได้ง่าย

     การให้อำนาจหัวหน้าส่วนราชการใช้ดุลยพินิจเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาที่ลงนามแล้ว รวมทั้งการพิจารณาอนุมัติการงด ลดค่าปรับ หรือการขยายเวลาทำการตามสัญญา แม้เป็นเงื่อนไขที่ทำให้การดำเนินงานตามสัญญามีความยืดหยุ่นหรือปรับเปลี่ยนได้ เมื่อพบว่าสถานการณ์หรือเงื่อนไขในการดำเนินงานไปเป็นไปตามแผนที่วางไว้ แต่ในอีกแง่หนึ่งก็อาจเปิดช่องให้เกิดการเสนอหรือเรียกรับสินบนจากคู่สัญญาของรัฐเพื่อขอให้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญา หรือของด ลดค่าปรับ หรือการขยายเวลาของสัญญา ในอีกกรณีหนึ่งอาจเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐและบริษัทบางแห่งทำการตกลงกันล่วงหน้าว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาในภายหลังเพื่อลดคุณภาพหรือคุณสมบัติของงานให้ต่ำลง เพื่อให้บริษัทดังกล่าวสามารถเสนอราคาต่ำกว่าคู่แข่งขันรายอื่นได้ 

     การที่ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเปิดโอกาสให้ใช้ดุลยพินิจมาก อาจเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนได้ง่าย ซึ่งสอดคล้องกับคำสัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิที่ระบุว่า 

     ?ในหลายกรณี กฎหมายและระเบียบคำสั่งเหล่านั้น ก็เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้ดุลยพินิจได้อย่างมากมายที่จะวินิจฉัยสั่งการ ไม่ว่าจะเป็นการผ่อนผันหรือเข้มงวด อาจวินิจฉัยในทางที่เป็นคุณ หรือเป็นโทษแก่บุคคลที่มีประโยชน์เกี่ยวข้อง เช่น ตามระเบียบของทางราชการว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้าง ให้อำนาจแก่ผู้มีอำนาจสั่งซื้อมีโอกาสที่จะใช้ดุลยพินิจสั่งซื้อสิ่งของจากห้างร้านที่ให้ประโยชน์แก่ตนเองหรือพรรคพวกของตนเองก็ได้ ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่ผู้นั้นอาจอ้างเหตุผลในแก่ความประหยัด ทั้งที่สิ่งของนั้นไม่ทนทาน หรืออาจอ้างคุณภาพของสิ่งของทั้งที่สิ่งที่จัดซื้อราคาแพงกว่ามากโดยมิได้คำนึงถึงประโยชน์ทางราชการอย่างแท้จริง หรือบางกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐจะถ่วงเรื่องให้ช้าลง ซึ่งทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับเรื่องนั้น อาจต้องมอบประโยชน์บางอย่างให้เพื่อเรื่องของตนจะได้ผ่านการพิจารณารวดเร็วขึ้น?

     ยิ่งไปกว่านั้น ในกรณีที่การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐก่อให้หากเกิดความเสียหายขึ้นต่อรัฐ การที่จะตีความหรือตัดสินว่าการใช้อำนาจเป็นไปโดยทุจริตหรือเป็นความบกพร่องโดยสุจริตยังเป็นไปได้ยาก เพราะไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนที่จะระบุได้ว่า การใช้ดุลพินิจแบบใดที่มีเจตนาทุจริตหรือไม่

     การเปิดโอกาสให้ส่วนราชการที่เป็นเจ้าของโครงการจัดซื้อจัดจ้างมีอำนาจในการใช้ดุลนิจมาก แม้จะทำให้การจัดซื้อจัดจ้างมีความคล่องตัว แต่ก็มีความเสี่ยงที่เจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจในการทุจริตได้มาก โดยที่การตัดสินว่าเป็นการใช้อำนาจในทางทุจริตหรือไม่นั้นเป็นไปได้ยาก 

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com