พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม (Social impact bond) : ทางเลือกใหม่ในการพัฒนาประเทศ

แหล่งที่มาของภาพ : http://www.cleanegroup.org/assets/Images/_resampled/blogphoto-web-image.jpg

เมื่อเดือนที่ผ่านมามีการถกเถียงกันอย่างมากเกี่ยวกับการพิจารณา พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งให้อำนาจแก่กระทรวงการคลังในการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ หลายฝ่ายเกิดความกังวลเกี่ยวกับการกู้ยืมเงินครั้งใหญ่ที่สุดของรัฐบาลในครั้งนี้ว่าอาจทำให้ประเทศประสบปัญหาหนี้สาธารณะเหมือนอย่างประเทศกรีซได้

เราเห็นในหลายครั้งว่าความจำเป็นในการใช้งบประมาณมีไม่จำกัดแต่รัฐมีงบประมาณจำกัด รัฐบาลของทุกประเทศจึงต้องหาทางออกอย่างสร้างสรรค์ ในการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ ลดภาระงบประมาณ แต่ไม่ทำให้การพัฒนาหยุดชะงัก บางประเทศอาศัยการก่อหนี้สาธารณะ (เหมือนอย่างเช่นประเทศไทย) แต่ยังมีอีกหลายประเทศหลีกเลี่ยงวิธีการก่อหนี้สาธารณะ โดยการพัฒนาแนวคิดและเครื่องมือทางการเงิน การคลังรูปแบบต่างๆ ขึ้นมา เช่น การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน (Public-Private Partnership หรือ PPP) หรือแม้แต่การส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise) ที่แก้ปัญหาสังคมโดยใช้เครื่องมือทางธุรกิจและไม่ต้องใช้งบประมาณของรัฐมากนัก เป็นต้น

อย่างไรก็ตามนวัตกรรมทางด้านการเงินการคลังยังคงพัฒนาไปอย่างไม่หยุดยั้งเพื่อหาหนทางที่ดีขึ้นที่ช่วยคลายข้อจำกัดในด้านงบประมาณให้แก่ภาครัฐ โดยในโลกช่วง 1 ? 2 ปีที่ผ่านมีนวัตกรรมอย่างหนึ่งที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งเกิดขึ้นเพื่อตอบโจทย์ดังกล่าว นั่นคือ ?Social Impact Bond? (SIB) ซึ่งผมขอตั้งชื่อภาษาไทยว่า ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม?

ความหมายของ ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม?

?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? เป็นเหมือนสัญญาที่ภาครัฐ (ผู้ออกพันธบัตร) ระบุว่าจะจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุนเอกชน (ผู้ถือพันธบัตร) ซึ่งอาจหมายถึง นักลงทุน ผู้ประกอบการทั่วไป ผู้ประกอบการเพื่อสังคม องค์กรไม่แสวงหากำไร หรือมูลนิธิ เป็นต้น ที่สามารถสร้างผลลัพธ์เพื่อสังคมให้เห็นเป็นรูปธรรมชัดเจน โดยผลตอบแทนที่นักลงทุนจะได้รับ คือ เงินลงทุนที่ใช้ในการดำเนินโครงการรวมกับผลตอบแทนทางการเงินจากการลงทุนซึ่งคิดเป็นสัดส่วนต่องบประมาณภาครัฐที่ลดลงในโครงการหรือกิจกรรมนั้น. กล่าวคือหากนักลงทุนสามารถช่วยให้ภาครัฐลดงบประมาณในเรื่องนั้นลงได้มากเท่าไร นักลงทุนจะยิ่งได้ผลตอบแทนมากขึ้นเท่านั้น แต่ว่าหากนักลงทุนเหล่านี้ไม่สามารถทำได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ร่วมกันในตอนต้น พวกเขาจะไม่ได้รับค่าชดเชยหรือผลตอบแทนใด ๆ

?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? ไม่ใช่พันธบัตรในความหมายที่ได้ยินกันโดยทั่วไป แม้จะมีระยะเวลาที่จำกัดเหมือนพันธบัตร แต่ไม่ได้ให้ผลตอบแทนในอัตราที่คงที่เหมือนพันธบัตรรัฐบาล การให้ผลตอบแทนขึ้นอยู่กับผลลัพธ์เพื่อสังคมที่เกิดขึ้น ในแง่ความเสี่ยงจากการลงทุนใน ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? จะคล้ายกับการลงทุนในตราสารทุนมากกว่าพันธบัตร

การออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง เนื่องจาก ตามแนวคิดนี้ภาครัฐจ่ายงบประมาณ (ผลตอบแทนจากการถือ ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม?) ให้เฉพาะกับโครงการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลจริงเท่านั้น นักลงทุนเป็นผู้รับความเสี่ยงจากการลงทุนและการดำเนินการที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้ภาครัฐสามารถลดงบประมาณในการดำเนินโครงการบางอย่างลงและสามารถนำงบประมาณส่วนนั้นไปใช้สำหรับการป้องกันปัญหาที่อาจเกิดขึ้นตั้งแต่ต้น ซึ่งเป็นการใช้จ่ายงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพและไม่สร้างภาระเพิ่มเติมให้กับประชาชนผู้เสียภาษี นอกจากนี้นักลงทุนและผู้ให้บริการมีแรงจูงใจที่จะดำเนินโครงการให้มีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เนื่องจากยิ่งมีประสิทธิภาพ ยิ่งสร้างผลลัพธ์เพื่อสังคมได้มาก ยิ่งได้รับผลตอบแทนจากการลงทุนมากตามไปด้วย เป็นการกระตุ้นให้เกิดนวัตกรรมในการให้บริการ ซึ่งเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม แทนที่จะปล่อยให้ภาครัฐดำเนินโครงการเองและปล่อยให้โครงการหรือกิจกรรมที่ไม่มีประสิทธิภาพดำเนินต่อไป

แนวคิดนี้เกิดขึ้นครั้งแรกในสหราชอาณาจักรในปี 2553 โดยกระทรวงยุติธรรมของสหราชอาณาจักรนำร่องแนวคิดนี้โดยกำหนดให้นักลงทุนเอกชนช่วยลงทุนในโครงการฟื้นฟูความประพฤติของนักโทษจำนวน 3,000 คนที่เมืองปีเตอร์โบโร่ห์ นักลงทุนจะได้รับผลตอบแทนจากการลงทุนและได้กำไรหากอัตราการกระทำผิดซ้ำของนักโทษลดลง ร้อยละ 7.5 รัฐสัญญาจะให้ผลตอบแทนกับนักลงทุนเพิ่มขึ้นหากโครงการนี้ทำให้ภาครัฐสามารถประหยัดเงินที่ไม่ต้องใช้ในการดำเนินคดีนักโทษเหล่านี้ลงได้เพิ่มขึ้น โดยผลตอบแทนจากการลงทุนสูงสุดอยู่ที่ร้อยละ 13 (Guardian, 19 มี.ค.2553)

ความเหมือนและความแตกต่างระหว่าง ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? และ ?PPP?

โดยเบื้องต้นทั้ง ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? และ PPP เป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ ซึ่งอาจช่วยให้รัฐประหยัดงบประมาณในการดำเนินโครงการหรือนโยบายต่างๆ ลงได้เหมือนกัน แต่ต่างกันที่ PPP เป็นการร่วมรับความเสี่ยงร่วมกันระหว่างรัฐและเอกชน ขณะที่ ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? ความเสี่ยงเป็นของเอกชนที่ต้องดำเนินการจนเห็นผลลัพธ์ก่อนจึงจะได้รับผลตอบแทน หากโครงการ PPP ไม่สำเร็จ ภาครัฐเกิดความเสียหายด้วย แต่การออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? หากโครงการไม่สำเร็จความเสียหายเกิดขึ้นกับเอกชนเป็นหลัก นอกจากนี้การทำ PPP มีความเสี่ยงในการทุจริตคอร์รัปชันมากกว่าการออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? เนื่องจาก PPP รัฐเข้าไปเกี่ยวข้องในกระบวนการมากกว่า ในขณะที่การออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? รัฐปล่อยให้เป็นหน้าที่ของเอกชน เพียงแต่ประเมินผลงานให้เป็นธรรมและให้ผลตอบแทนตามที่ตกลงไว้

แนวทางในการออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม?

การที่เอกชนต้องเป็นผู้รับความเสี่ยงจากการลงทุนในโครงการเพื่อสังคมนี้อาจไม่จูงใจให้เอกชนเข้ามา ยกเว้นแต่ว่าภาครัฐและเอกชนสามารถร่วมกันหาโครงการหรือกิจกรรมที่มีผลตอบแทนสุทธิจากการลงทุนสูงเพียงพอ นอกจากนี้โครงการหรือกิจกรรมที่จะทำนั้นต้องสามารถวัดผลได้อย่างชัดเจน มีวิธีการวัดผลลัพธ์ของโครงการที่เชื่อถือได้ เพื่อให้การให้ผลตอบแทนถูกต้องเป็นธรรม ที่สำคัญกลุ่มคนที่เป็นกลุ่มเป้าหมายของโครงการหรือกิจกรรมที่ดำเนินการนั้นต้องชัดเจนและต้องไม่เป็นกลุ่มที่ถูกควบคุมโดยนักลงทุนที่เข้ามาร่วมโครงการ เพื่อป้องกันการโกงและเพื่อให้ผู้ดำเนินโครงการสามารถหาหนทางที่ดีที่สุดในการบรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการได้ดียิ่งขึ้น

ประเทศไทยต้องการการลงทุนไม่เพียงแต่ในด้านโครงสร้างพื้นฐานสาธารณูปโภคที่รัฐบาลกู้เงินมาลงทุนเท่านั้น แต่ยังรวมโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ เช่น ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข ด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น การก่อหนี้สาธารณะอาจทำได้ง่ายแต่ส่งผลเสียเช่นกัน

แนวคิดการออก ?พันธบัตรตอบแทนการพัฒนาสังคม? นั้นเป็นนวัตกรรมทางการเงินเพื่อการพัฒนาสังคมที่ค่อนข้างใหม่ มีไม่กี่ประเทศในโลกที่นำแนวคิดนี้มาใช้ ประเทศที่นำมาใช้ก็ยังอยู่ในขั้นทดลอง แต่อย่างไรก็ตามจากตัวอย่างดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าโลกนี้ยังมีเครื่องมือทางการเงิน การพัฒนาเชิงสร้างสรรค์อีกจำนวนมากที่รัฐบาลสามารถนำมาใช้ได้ หากรัฐบาลมุ่งมั่นที่จะพัฒนาบ้านเมือง ?ด้วยปัญญา? ด้วยการใช้ความคิดสร้างสรรค์ เพื่อกำหนดนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม โดยไม่จำเป็นต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มหรือออกนโยบายสุ่มเสี่ยงที่เป็นการผลักภาระให้แก่ประชาชนในอนาคตเหมือนที่ผ่านมา

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com