ควรกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอนเพื่อรักษาวินัยทางการคลังหรือไม่

แหล่งที่มาของภาพ : http://www.arcuslending.com/wp-content/uploads/2012/08/Debt-2.png

เดลินิวส์
คอลัมน์ ?แนวคิด ดร.แดน?

ช่วงต้นเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ผมได้รับ e-mail เรื่อง ?แนวคิดสำหรับปฏิรูปประเทศไทยจากนักวิชาการไทยในอเมริกา? ซึ่งกลุ่มนักคิดและนักวิชาการดังกล่าวได้รวมตัวกันระดมสมองเพื่อจัดทำข้อเสนอการปฏิรูปประเทศไทยจำนวน 15 ด้าน

ผมเห็นว่าข้อเสนอแนะดังกล่าวเป็นประเด็นที่น่าสนใจ ผมจึงตั้งใจนำข้อเสนอแต่ละข้อมาพิจารณาอย่างละเอียด โดยในบทความนี้ ผมจะพิจารณา 1 ใน 15 ข้อเสนอข้างต้น คือ ข้อเสนอที่ระบุว่า ?ตั้งเพดานหนี้ที่แน่นอนเพื่อใช้ในการรักษาวินัยทางการคลัง?

ข้อเสนอดังกล่าวน่าจะเกิดจากความกังวลว่า ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยอาจจะสูงขึ้นจนถึงระดับที่เป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจของประเทศ หากรัฐบาลยังดำเนินนโยบายที่สร้างภาระต่องบประมาณในอนาคต อาทิ โครงการรับจำนำข้าว และโครงการลงทุนขนาดใหญ่ โดยเฉพาะการออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) กู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ 2 ล้านล้านบาท

หากพิจารณาข้อเสนอเบื้องต้นของกลุ่มนักวิชาการไทยในอเมริกาที่ระบุให้กำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอน ข้อเสนอดังกล่าวยังไม่ได้ระบุชัดเจนว่า เพดานหนี้ดังกล่าวนั้นมีความหมายอย่างไรและใช้อะไรเป็นตัวชี้วัด
ทั้งนี้การกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอนนั้นอาจจำแนกได้เป็น 2 วิธีหลัก ได้แก่ การกำหนดเป็นจำนวนเงินที่ชัดเจน (Absolute number) และการกำหนดเป็นสัดส่วนเปรียบเทียบ (Relative number)
การกำหนดเป็นจำนวนเงินที่ชัดเจน

วิธีการแรก การกำหนดเพดานหนี้เป็นจำนวนเงินที่แน่นอนตายตัว (Absolute number) คือ การกำหนดมูลค่าหนี้สาธารณะที่มีหน่วยเป็นเงินบาทอย่างชัดเจน เช่น 2 ล้านล้านบาท หรือ 3 ล้านล้านบาท เป็นต้น จากการตีความของผม แนวคิดการกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอนที่เสนอโดยนักวิชาการไทยในอเมริกาน่าจะหมายถึงการกำหนดเพดานหนี้ที่เป็นจำนวนเงินที่ตายตัว เพราะวิธีการนี้เป็นวิธีการกำหนดเพดานหนี้ของสหรัฐอเมริกา

ข้อดีของวิธีการนี้คือ ความชัดเจนและแน่นอนของเพดานหนี้ และการกำหนดเพดานหนี้ต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภา ทำให้มีกระบวนการที่มีความชอบธรรมและโปร่งใสในการกำหนดเพดานหนี้

แต่ข้อจำกัดของการกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอน คือ การกำหนดเพดานหนี้ขาดความยืดหยุ่น กล่าวคือเศรษฐกิจมีการขยายตัวขึ้นทุกๆ ปี รัฐบาลจึงมีความจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการลงทุนมากขึ้น ทำให้จำเป็นต้องนำเรื่องการขยายเพดานหนี้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาเกือบทุกปี ดังตัวอย่างของสหรัฐที่มีการปรับเพดานหนี้ถึง 8 ครั้งในช่วงปี ค.ศ.2001 ถึง 2010

นอกจากนี้ วิธีการกำหนดเพดานหนี้แบบตายตัวยังทำให้เกิดคำถามว่า รัฐสภาใช้หลักเกณฑ์อะไรในการกำหนดเพดานหนี้ และมีความเป็นไปได้สูงที่การกำหนดเพดานหนี้เป็นการเจรจาต่อรองของนักการเมืองมากกว่าจะพิจารณาด้วยหลักเกณฑ์ที่เหมาะสม และทำให้การขยายเพดานหนี้เกิดความล่าช้า ดังที่เกิดขึ้นในการพิจารณาขยายเพดานหนี้ของสหรัฐในปีที่ผ่านมา ซึ่งมีการเล่นเกมการเมืองของพรรคการเมืองฝั่งรัฐบาลและฝ่ายค้าน จนทำให้เกิดปัญหาการปิดบริการของรัฐบาลกลางแห่งสหรัฐอเมริกา หรือ ?Government Shutdown?

ถึงแม้ว่าแนวคิดการตั้งเพดานหนี้ที่แน่นอนมีวัตถุประสงค์ในการป้องกันมิให้รัฐบาลก่อหนี้จนขาดวินัยการคลัง แต่ในยุคแห่งความขัดแย้งทางการเมืองในปัจจุบัน กระบวนการพิจารณาสภาผู้แทนราษฎรอาจถูกมองว่าไม่มีความชอบธรรม เพราะวาทกรรมที่เกิดขึ้นในช่วงที่ผ่านมามีการกล่าวหาว่าพรรครัฐบาลใช้ ?เสียงข้างมากลากไป? ซึ่งหากเป็นไปตามข้อกล่าวหาจริง การกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอนจะไม่สามารถทำให้เกิดวินัยการคลังได้อย่างแท้จริง เพราะพรรครัฐบาลจะสามารถใช้เสียงข้างมากอนุมัติให้ขยายเพดานหนี้ได้ตามใจชอบ

การกำหนดเป็นสัดส่วนเปรียบเทียบ

วิธีการกำหนดเพดานหนี้สัดส่วนเปรียบเทียบเป็นวิธีที่ประเทศไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง ได้จัดทำกรอบเป้าหมายความยั่งยืนทางการคลังระยะ 5 ปี (ปีงบประมาณ พ.ศ.2552-2556) เพื่อรักษาเสถียรภาพด้านการคลังทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว ซึ่งได้กำหนดเกณฑ์ชี้วัดให้ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือ GDP ไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP และสัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณต้องไม่เกินร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

วิธีการนี้มีข้อดีและข้อเสียที่ตรงกันข้ามกับวิธีแรก กล่าวคือ การกำหนดเพดานหนี้เป็นสัดส่วนต่อ GDP จะทำให้เพดานหนี้สาธารณะ (ที่เป็นตัวเงิน) ขยายตัวตามขนาดเศรษฐกิจที่ขยายตัวขึ้น ทำให้รัฐบาลมีความคล่องตัวในการบริหารการคลัง เพราะไม่จำเป็นต้องให้รัฐสภาขยายเพดานหนี้ทุกๆ ปี แต่การที่เพดานหนี้ (ที่เป็นตัวเงิน) เพิ่มขึ้นโดยอัตโนมัติโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภาอาจถูกมองว่าไม่รอบคอบ

การกำหนดเพดานหนี้แบบสัดส่วนยังอาจทำให้เกิดปัญหาความเสี่ยงที่หนี้สาธารณะสูงกว่าเพดาน โดยเฉพาะในภาวะวิกฤติเศรษฐกิจ ซึ่งทำให้ GDP มีขนาดเล็กลง แต่ยอดหนี้สาธารณะมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากความจำเป็นที่รัฐบาลต้องกู้เงินเพื่อมากระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ

ควรกำหนดเพดานหนี้อย่างไร

ในความเห็นของผม ผมมองว่าการกำหนดเพดานหนี้เป็นสัดส่วนจะสามารถรักษาวินัยการคลังได้ดีกว่าการกำหนดเพดานหนี้เป็นตัวเลขที่แน่นอน เนื่องจากการกำหนดเพดานหนี้แบบสัดส่วนมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน และสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ แต่การกำหนดเพดานหนี้เป็นตัวเลขแน่นอนโดยรัฐสภามีความเสี่ยงที่จะนำไปสู่การขาดวินัยทางการคลังได้มากกว่า และจะเป็นการขาดวินัยการคลังด้วยกระบวนการที่ชอบธรรมเสียด้วย

อย่างไรก็ดี ประเด็นที่ควรพิจารณาเพิ่มเติม คือ การกำหนดเพดานหนี้โดยเปรียบเทียบยอดหนี้กับ GDP และภาระการชำระหนี้กับงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น เป็นหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมและครบถ้วนหรือไม่ และควรใช้หลักเกณฑ์อื่นๆ ในการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะอีกหรือไม่

ประเด็นต่อมาที่ควรพิจารณา คือ ตัวเลขเพดานหนี้ที่กำหนดว่า ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต้องไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP และสัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณในแต่ละปีต้องไม่เกินร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น เป็นตัวเลขที่เหมาะสมหรือไม่ และตัวเลขเหล่านี้ควรเป็นเท่าไร

อีกประเด็นหนึ่ง เพดานหนี้สาธารณะดังกล่าวควรกำหนดในลักษณะที่เป็นกฎหมายอย่างชัดเจน หรือควรกำหนดเป็นกรอบเป้าหมายความยั่งยืนทางการคลังดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ประเด็นสุดท้ายและเป็นประเด็นที่น่าเป็นกังวลมากที่สุด คือ มีช่องว่างที่จะทำให้มีการก่อหนี้หรือภาระผูกพันต่องบประมาณแผ่นดินโดยไม่ปรากฏอยู่ในยอดหนี้สาธารณะในปัจจุบันหรือไม่ หรือมีความเสี่ยงที่รัฐบาลจะต้องเข้าไปแบกรับหนี้แทนหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือภาคเอกชนหรือไม่ ดังตัวอย่างที่รัฐบาลเข้าไปแบกรับหนี้ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี พ.ศ.2540 จนทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นถึง 1.4 ล้านล้านบาท

ที่ผ่านมามีการกล่าวหาว่า รัฐบาลพยายามลดหนี้สาธารณะ เพื่อให้สามารถกู้เงินได้เพิ่มขึ้นภายใต้กรอบวินัยทางการคลัง อาทิ การโอนหนี้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทย และการลดการถือครองหุ้นของรัฐบาลในรัฐวิสาหกิจให้เหลือต่ำกว่าร้อยละ 50 โดยโอนหุ้นส่วนเกินไปให้กองทุนวายุภักษ์ เพื่อลดยอดหนี้สาธารณะในส่วนหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้ำประกัน คำถามคือมีความเสี่ยงที่หนี้ที่โอนไปแล้วจะกลับมาเป็นของรัฐบาลได้อีกหรือไม่ หากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจหรือเกิดปัญหาทางการเงินในรัฐวิสาหกิจดังกล่าว รัฐบาลจะต้องเข้าไปแบกรับหนี้แทนรัฐวิสาหกิจเหล่านี้หรือไม่

ผมเห็นด้วยว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีการกำหนดเพดานหนี้ที่แน่นอน แต่การกำหนดเป็นตัวเลขที่แน่นอนอาจทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการบริหารการคลัง และมีความเสี่ยงที่จะเพดานหนี้จะถูกกำหนดโดยการต่อรองทางการเมืองมากกว่าการพิจารณาด้วยหลักเกณฑ์ที่เป็นหลักวิชาการ ผมจึงเสนอว่าควรกำหนดเพดานหนี้สาธารณะในลักษณะสัดส่วนเปรียบเทียบกับหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่เหมาะสม โดยการกำหนดเพดานหนี้ควรเป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการคลังของประเทศ เฉกเช่นเดียวกับกรณีที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้กำหนดกรอบเงินเฟ้อของประเทศ

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ : http://www.dailynews.co.th/imagecache/670x490/cover/594546.jpeg