บทบาทของรัฐบาลฟิลิปปินส์ในการส่งเสริมการส่งออกแรงงาน

กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

เนื่องด้วยปัญหาการว่างงานภายในประเทศในช่วงทศวรรษ 1970 รัฐบาลของประเทศฟิลิปปินส์ในขณะนั้นเล็งเห็นถึงโอกาสในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวผ่านทางนโยบายเศรษฐกิจสำคัญที่มีชื่อว่า นโยบายการส่งออกแรงงาน (Labor Export Policy) นโยบายดังกล่าวสามารถลดอัตราการว่างงานของประชากรชาวฟิลิปปินส์ได้ และสร้างรายได้เข้าประเทศเป็นจำนวนมากและมีอัตราที่เพิ่มสูงขึ้นในแต่ละปี โดยในปี ค.ศ. 2011 ที่ผ่านมา แรงงานฟิลิปปินส์ส่งเงินกลับประเทศกว่า 20 พันล้านดอลลาร์สหรัฐหรือคิดเป็นสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ

รายได้ที่ส่งกลับมาจากต่างประเทศนับว่ามีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฟิลิปปินส์อย่างมาก เพราะรายได้ดังกล่าวทำให้เกิดการพัฒนาความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตของคนในครอบครัว โดยเงินจะถูกจับจ่ายไปในสิ่งต่างๆ อาทิ ปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็น ค่าเช่าบ้าน การศึกษาของสมาชิกในครอบครัว เป็นต้น ซึ่งส่งผลทำให้ระดับความยากจนลดลง เงินส่งกลับยังก่อให้เกิดผลดีต่อเศรษฐกิจมหภาค โดยทำให้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศเพิ่มขึ้น เพิ่มอัตราการลงทุนภายในประเทศ ส่งผลให้แรงงานเด็กมีสัดส่วนลดลง และทำให้จำนวนธุรกิจภายในประเทศเพิ่มมากขึ้น ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจในประเทศขยายตัวเพิ่มขึ้นตามไปด้วย

ปัจจัยสำคัญที่ทำให้แรงงานฟิลิปปินส์ออกไปทำงานต่างประเทศเป็นจำนวนมาก เนื่องจากฟิลิปปินส์มีอัตราค่าแรงขั้นต่ำที่ต่ำ แต่ค่าครองชีพและอัตราการว่างงานที่สูง ส่งผลให้ประชาชนฟิลิปปินส์ต้องการอพยพไปทำงานในต่างประเทศ เพื่อเพิ่มรายได้และคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น อีกสิ่งหนึ่งที่ถือเป็นจุดแข็งของแรงงานชาวฟิลิปปินส์คือทักษะภาษาอังกฤษที่ได้เปรียบแรงงานในประเทศอื่นๆ

การสนับสนุนจากภาครัฐในช่วงแรกรัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการส่งแรงงานไปทำงานกับนายจ้างในต่างประเทศโดยตรง จนในที่สุดเมื่อตลาดแรงงานมีขนาดใหญ่ขึ้น หน้าที่ในการจัดหางานจึงตกเป็นของบริษัทจัดหางาน อย่างไรก็ดีแรงงานที่ขึ้นทะเบียนอย่างถูกกฎหมายจะได้รับสิทธิประโยชน์มากมาย อาทิ การฝึกอบรมเกี่ยวกับสภาพการทำงานในต่างแดน ประกันชีวิต เงินเกษียณอายุ ประกันสุขภาพ เงินกู้ก่อนออกเดินทาง หรือแม้กระทั่งเงินกู้ในกรณีฉุกเฉิน งบประมาณในการจัดสรรสิทธิประโยชน์เหล่านี้มาจากเงินสมทบที่บริษัทจัดหางานจะต้องจ่ายเป็นรายปี โดยบริษัทจัดหางานอาจจะหักจากค่าแรงของแรงงานหรือเก็บโดยตรงจากผู้ที่เป็นแรงงานอิสระ

รัฐบาลฟิลิปปินส์ยังมีความพยายามสนับสนุนความสัมพันธ์ระหว่างแรงงานในต่างประเทศกับประเทศฟิลิปปินส์ อาทิ การสนับสนุนการจัดตั้งโรงเรียนในต่างแดนในเขตที่มีแรงงานฟิลิปปินส์จำนวนมาก และยังมีหน่วยงานในต่างประเทศที่บริการให้คำปรึกษาแก่แรงงานเพื่อรักษาค่านิยมแบบฟิลิปปินส์ และเมื่อไม่นานนี้ รัฐบาลได้ตัดสินใจให้แรงงานในต่างประเทศสามารถลงคะแนนเสียงเลือกตั้งได้

นอกจากนี้ นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1995 รัฐบาลได้เพิ่มสิทธิประโยชน์แก่แรงงานที่เดินทางกลับมาในประเทศ อาทิ การซื้อสินค้าโดยไม่ต้องเสียภาษีเป็นระยะเวลา 1 ปี เงินกู้พิเศษสำหรับการทำธุรกิจ และสิทธิในทุนการศึกษาต่างๆ เป็นต้น

การคุ้มครองแรงงานรัฐบาลฟิลิปปินส์ยังมีบทบาทในการควบคุมการจัดหางานและคุ้มครองแรงงานจากการกระทำทารุณหรือการว่าจ้างที่ผิดกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินการถูกต้องตามหลักกฎหมาย เจ้าของบริษัทจัดหางานจำเป็นต้องเป็นคนฟิลิปปินส์ และต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดของรัฐบาล อาทิ บริษัทไม่สามารถคิดเงินค่าสมัครได้มากกว่าเงินเดือนของแรงงาน เป็นต้น

สถานกงสุลฟิลิปปินส์ในประเทศต่างๆ ยังมีหน้าที่และบทบาทสำคัญในการตรวจสอบสัญญาว่าจ้างระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง โดยหากนายจ้างละเมิดต่อข้อตกลงในสัญญาว่าจ้าง บริษัทจัดหางานจะต้องมีส่วนรับผิดชอบในการฟ้องร้องและดำเนินคดีตามกฎหมายต่อนายจ้าง ภายหลังจากที่ลูกจ้างกลับประเทศแล้ว

รัฐบาลฟิลิปปินส์มีบทบาทสำคัญในการกำหนดท่าทีและดำเนินนโยบายระหว่างประเทศเพื่อคุ้มครองแรงงานฟิลิปปินส์ในต่างประเทศ ยกตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ. 2003 ประเทศฟิลิปปินส์ระงับการส่งแรงงานแม่บ้านไปยังฮ่องกง ภายหลังจากเกิดเหตุการณ์ทารุณกรรมแม่บ้านฟิลิปปินส์ในฮ่องกง เพื่อกดดันให้ทางการฮ่องกงจัดการแก้ไขปัญหานี้ และถึงแม้รัฐบาลฟิลิปปินส์จะส่งแรงงานไปประเทศฮ่องกงในเวลาต่อมา รัฐบาลยังคงให้ความช่วยเหลือในการดำเนินคดีดังกล่าวต่อไป

รายได้จากแรงงานที่ไปทำงานในต่างประเทศมีความสำคัญมากต่อการพัฒนาประเทศ การแก้ปัญหาความยากจน การว่างงาน และเพิ่มรายได้ให้กับประชาชนภายในประเทศ รัฐบาลฟิลิปปินส์นับว่ามีบทบาทสำคัญในส่งเสริมการส่งออกแรงงานและการคุ้มครองแรงงานในต่างแดนให้ได้รับความปลอดภัยและความเป็นธรรมทั้งจากบริษัทจัดหางานและนายจ้างในต่างประเทศ รวมทั้งการ

สนับสนุนให้แรงงานเหล่านี้มีความพร้อมในด้านทักษะและความสามารถ การให้สิทธิพิเศษมากมายแก่แรงงานที่ออกไปทำงานในต่างประเทศ

อย่างไรก็ตามนโยบายส่งออกแรงงานมีข้อเสียเช่นกัน เพราะการที่แรงงานพยายามจะไปทำงานในต่างประเทศส่งผลทำให้ประเทศฟิลิปปินส์เกิดภาวะขาดแคลนแรงงานในสาขาต่างๆ โดยเฉพาะบุคลากรสาธารณสุข เนื่องจากพยาบาลฟิลิปปินส์จำนวนมากมีความต้องการที่จะไปทำงานในต่างประเทศ ดังนั้นถึงแม้ว่ารัฐบาลจะพยายามสนับสนุนให้ประชาชนมีการศึกษาดีอย่างไรก็ตาม ประชาชนที่มีความสามารถมีแนวโน้มที่จะไปทำงานในต่างประเทศที่ให้ค่าตอบแทนสูงกว่าการทำงานในประเทศ ภาวะสมองไหลที่เกิดขึ้น ทำให้นโยบายส่งออกแรงงานไม่สามารถนำมาซึ่งการพัฒนาประเทศอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

บทเรียนสำหรับประเทศไทย ถึงแม้ประเทศไทยไม่ได้มีปัญหาการว่างงานรุนแรงเหมือนฟิลิปปินส์ แต่ประเทศไทยยังมีแรงงานนอกระบบจำนวนมากที่ได้รับค่าจ้างแรงงานต่ำ ในขณะที่แรงงานไทยจำนวนมากต้องการโอกาสออกไปทำงานในต่างประเทศ อย่างไรก็ดี รัฐบาลไทยยังไม่เคยมีนโยบายการส่งออกแรงงานอย่างเฉพาะเจาะจง ในขณะที่แรงงานไทยที่ต้องการออกไปทำงานในต่างประเทศยังไม่ได้รับการคุ้มครองเท่าที่ควร ส่งผลทำให้ปัญหาการหลอกลวงแรงงานยังคงเกิดขึ้นตลอดมา

นโยบายส่งออกแรงงานของประเทศฟิลิปปินส์นับเป็นตัวแบบที่ดีในการส่งเสริมการส่งออกแรงงานอย่างครบวงจร ทั้งการพัฒนาแรงงาน การควบคุมการส่งออกแรงงานให้เป็นไปตามกฎหมาย การคุ้มครองแรงงาน สวัสดิการแรงงาน การให้สิทธิประโยชน์แก่แรงงาน การดำเนินคดีเมื่อแรงงานไม่ได้รับความเป็นธรรม และมาตรการรองรับเมื่อแรงงานกลับประเทศ

ในความเป็นจริง ผมเคยเสนอแนวคิดที่เกี่ยวกับการส่งออกแรงงานไว้หลายแนวคิด อาทิ แนวคิด "การฝึกอบรมแรงงานป้อนตลาดโลก" ที่เสนอให้มีการสำรวจความต้องการแรงงานในต่างประเทศและฝึกอบรมแรงงานไทยให้มีความรู้และทักษะที่สอดคล้องกับความต้องการ เพื่อส่งแรงงานออกไปทำงานในต่างประเทศ และแนวคิด "เงินกู้ไปนอก" เพื่อจัดระบบการสนับสนุนเงินกู้ให้แก่แรงงานที่ต้องการออกไปทำงานต่างประเทศ การควบคุมการจัดหาแรงงาน และการคุ้มครองแรงงานที่ออกไปทำงานในต่างประเทศ หากรัฐบาลได้นำแนวคิดเหล่านี้ไปพิจารณาเพื่อดำเนินการน่าจะเป็นประโยชน์ต่อคุณภาพชีวิตของแรงงานไทย

อีกประเด็นหนึ่งที่เป็นความท้าทายสำหรับประเทศไทยเช่นกัน คือผลกระทบจากการเคลื่อนย้ายแรงงานอันเนื่องมาจากการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี ค.ศ. 2015 โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไหลออกแรงงานวิชาชีพบางสาขาที่มีการเปิดให้เคลื่อนย้ายได้อย่างเสรี เช่น แพทย์ ทันตแพทย์ พยาบาล เป็นต้น ในภาวะที่มีความแตกต่างของระดับค่าจ้างของประเทศสมาชิกอาเซียน คำถามคือประเทศไทยจะทำอย่างไรไม่ให้เกิดการขาดแคลนแรงงานระดับสูงซึ่งจำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต

ประเด็นแรงงานจะมีความสำคัญมากขึ้น เนื่องจากแรงงานระดับล่างจำนวนมากอาจเผชิญกับการว่างงานเพราะอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นไม่สามารถแข่งขันได้ ขณะที่ระบบเศรษฐกิจไทยมีความต้องการแรงงานระดับสูงมากขึ้นเพื่อรองรับการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ นโยบายส่งออกแรงงานอาจเป็นทางเลือกหนึ่งในการแก้ปัญหาความไม่สมดุลนี้ ซึ่งประเทศไทยอาจเรียนรู้ได้จากฟิลิปปินส์

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ : http://aseanwatch.org/wp-content/uploads/2013/08/zzz_010308_3_b.jpg