รัฐบาลใช้หลักการใดจัดลำดับความสำคัญ
Understanding the Government’s Prioritizing Principle

30  พฤษภาคม 2549

เรียนมิตรสหายที่เคารพรัก 

        มติของคณะรัฐมนตรีวันที่ 23 พฤษภาคม 2549 ที่จะดึงโครงการเมกะโปรเจกต์ ได้แก่ รถไฟฟ้า 3 สาย คือ สายสีม่วง สีน้ำเงิน และสีแดง ออกจากโครงการโมเดิร์นไนเซชั่น เพื่อมาดำเนินการก่อน โดยให้เหตุผลว่าเป็นไปตามลำดับความสำคัญ แต่คำถามคือ โครงการรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายมีลำดับความสำคัญสูงสุดจริงหรือไม่

ในช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 คณะทำงานนโยบายเศรษฐกิจของกระทรวงการคลัง ที่มีนายโอฬาร ไชยประวัติ เป็นประธาน ได้เห็นชอบหลักการจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจกต์ โดยมีหลักการ 4 ประการคือ โครงการที่ให้ผลตอบแทนสูง โดยดูจาก IRR โครงการที่ให้ผลตอบแทนเร็ว โครงการที่มีการนำเข้าปัจจัยการผลิตต่ำ และโครงการที่มีการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ

ต่อมาสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ทำการศึกษาเพื่อจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจกต์ ตามหลักการ 4 ประการข้างต้น ผลการศึกษาพบว่า โครงการโทรคมนาคมมีลำดับความสำคัญสูงสุด โครงการด้านการศึกษาและสาธารณสุข โครงการที่อยู่อาศัย โครงการคมนาคมทางอากาศ โครงการเกษตรกรรมและชลประทาน โครงการพลังงาน มีความสำคัญรองลงมาตามลำดับ และโครงการคมนาคมทางบก (รวมทั้งรถไฟฟ้า) มีลำดับความสำคัญต่ำสุด (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1 การจัดลำดับความสำคัญของตัวอย่างโครงการสาขาต่างๆ (ถ่วงน้ำหนักทุกหลักเกณฑ์เท่ากัน)

หมายเหตุ: ตัวเลขลำดับที่ต่ำ หมายความว่ามีความสำคัญมากกว่า

ที่มา: Pochaporn. Pongnakorn (2004) From Mega Projects to Macro Projection, MOF.

แต่รัฐบาลไม่ได้จัดลำดับความสำคัญตามที่ได้ศึกษาไว้ โดยให้ความสำคัญกับโครงการรถไฟฟ้ามากกว่าโครงการด้านน้ำ ทั้งที่โครงการด้านน้ำมีลำดับความสำคัญสูงกว่า สังเกตได้จากโครงการด้านน้ำถูกลดเป้าหมายลงเรื่อย ๆ เพราะจากการศึกษาของหน่วยราชการพบว่า หากดำเนินโครงการน้ำทั้งระบบต้องใช้งบ 1 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลเปิดตัวโครงการเมื่อ 23 ก.ค. 2546 ประกาศจะใช้เงินลงทุน 4 แสนล้านบาท แต่ต่อมาลดลงเหลือเพียง 2 แสนล้านบาท ขณะที่โครงการรถไฟฟ้ากลับได้รับความสำคัญมากขึ้น จากเดิมที่รัฐบาลประกาศสร้างรถไฟฟ้า 7 สาย แต่ต่อมากลับเพิ่มขึ้นอีก 3 สาย เป็น 10 สาย ทั้ง ๆ ที่อีก 3 สายที่เพิ่มขึ้นยังไม่มีผลการศึกษา

คำถามคือ รัฐบาลใช้หลักเกณฑ์อะไรในการจัดลำดับความสำคัญ ในเมื่อไม่ใช่หลักการในเชิงวิชาการที่ได้มีการศึกษาไว้แล้ว หลักเกณฑ์ที่รัฐบาลใช้จึงน่าจะเป็นเหตุผลทางการเมืองล้วน ๆ เพราะขณะนี้อยู่ในช่วงใกล้วาระการเลือกตั้ง แต่พรรครัฐบาลกำลังเสียคะแนนนิยมใน กทม. จึงต้องพรรคยามดำเนินนโยบายที่ได้คะแนนเสียงใน กทม.

คำถามต่อมา คือ เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกทำรถไฟฟ้า 3 สายดังกล่าวก่อน แต่ไม่เลือกอีก 7 สายที่เหลือ

คำตอบหนึ่งของคำถามนี้ น่าจะเป็นประเด็นความพร้อมในการลงทุน เพราะรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายได้มีการศึกษาและออกแบบไปมากกว่าหลาย ๆ สาย แต่มีข้อที่น่าสังเกตว่า เหตุใดรัฐบาลจึงไม่เลือกทำโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้มก่อน ทั้ง ๆ ที่มีความพร้อมและมีความสำคัญสูง

หากเปรียบเทียบลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ โดยใช้หลักการ 4 ประการข้างต้น เราจะพบว่า หลักการด้านระยะเวลาให้ผลตอบแทน การนำเข้าปัจจัยการผลิต และการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ ไม่น่าจะแตกต่างกัน ดังนั้นลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าจึงสามารถพิจารณาได้จากหลักการเดียวเท่านั้น คือ อัตราผลตอบแทนของการลงทุน โดยดูจากดัชนี IRR

ผลการศึกษาของสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร พบว่ารถไฟฟ้าทั้ง 7 สาย พบว่า รถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้ม (ส่วนต่อขยาย BTS) เป็นโครงการที่มีอัตราผลตอบแทนสูงกว่าสายอื่น (ตารางที่ 2) แต่รัฐบาลกลับไม่สนับสนุนการลงทุนในรถไฟฟ้า 2 สายนี้ก่อน และดูเหมือนมีทีท่าพยายามกีดกันไม่ให้ กทม.ทำส่วนต่อขยาย BTS ด้วย

ข้อสรุปของพฤติกรรมดังกล่าวของรัฐบาลที่น่าจะเป็น คือ เป็นเหตุผลทางการเมือง เพราะการที่รัฐบาลไม่ต้องการให้ กทม.ทำ
โครงการรถไฟฟ้า เพราะกลัวว่าพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามจะแย่งคะแนนเสียงใน กทม.ไป

                ด้วยเหตุนี้ หลักการในการจัดลำดับความสำคัญของรัฐบาลนี้ จึงเป็นไปเพื่อคะแนนนิยมทางการเมืองเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อผลประโยชน์โดยส่วนรวมของประเทศชาติ

ตารางที่ 2 อัตราผลตอบแทนทางการเงินและเศรษฐกิจของรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ

หมายเหตุ : อายุโครงการ 30 ปี ไม่คิดมูลค่าซากของโครงสร้าง

    FIRR = อัตราผลตอบแทนทางการเงิน                EIRR = อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ

    FIRR* เป็นกรณีที่รัฐลงทุนเองทั้งหมด              FIRR* เป็นกรณีที่รัฐลงทุนโครงสร้างให้ฟรี

ที่มา : สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร กระทรวงคมนาคม

-------------------------------