การที่เปิดช่องให้นายกฯ มาจากคนนอกได้ แม้ว่าจะมีเหตุผลในแง่การแก้ปัญหาในกรณีที่เกิดทางตันทางการเมือง และเป็นการเปิดโอกาสให้คนดีและคนเก่งที่ไม่ใช่นักการเมืองเข้ามาเป็นนายกฯ ได้ แต่หากมองแบบนักเศรษฐศาสตร์ การเปิดโอกาสให้นายกฯ มาจากคนนอกได้อาจทำให้ปัญหาตัวแทนหรือ Principle-Agent Problem มากยิ่งขึ้นอีก

ปัญหาตัวแทนเป็นปัญหาที่เกิดจากความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร ซึ่งอาจเปรียบเทียบกับตัวอย่างของเจ้าของบริษัท (principle) ที่จ้างผู้จัดการ (agent) เข้ามาบริหารบริษัท ด้วยเหตุที่เจ้าของบริษัทไม่สามารถทราบข้อมูลทั้งหมดเกี่ยวกับการบริหารงานของผู้จัดการได้ ทำให้การบริหารจัดการบริษัทของผู้จัดการอาจจะไม่เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของเจ้าของบริษัท แต่อาจจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ของผู้จัดการเสียเอง

ที่ผ่านมา การเมืองไทยประสบปัญหาตัวแทนเช่นเดียวกัน เนื่องจากประชาชนไม่รู้ข้อมูลข่าวสารทั้งหมดที่เกี่ยวกับการทำงานของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐบาล ทำให้ ส.ส.และรัฐบาลในฐานะตัวแทน (agent) ไม่ทำหน้าที่เพื่อรักษาผลประโยชน์ของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของประเทศ

การที่นายกฯ ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่กลับให้ ส.ส.ซึ่งเป็นตัวแทนทำหน้าที่เลือกนายกฯ จากใครก็ได้ อาจไม่สะท้อนความต้องการของประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศ เพราะก่อนเลือกตั้งประชาชนไม่ทราบข้อมูลเลยว่า ตัวแทนของเขาจะเลือกใครมาเป็นนายกฯ เท่ากับว่าตัวแทนสามารถใช้อำนาจอย่างอิสระ ไม่ได้ยึดโยงกับความต้องการของประชาชน

นอกจากนี้ นายกฯ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งย่อมมีแรงจูงใจในการทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน น้อยกว่านายกฯที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะนายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้งต้องพยายามที่จะบริหารประเทศเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนให้มากที่สุด เพราะมีแรงจูงใจว่า จะต้องนำพรรคของตนกลับมาบริหารประเทศอีกในการเลือกตั้งครั้งต่อไป การเลือกตั้งจึงเป็นกลไกที่ทำให้นายกฯมีความรับผิดชอบต่อประชาชนได้มากกว่า

ในขณะที่หากกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจาก ส.ส. ซึ่งแม้ว่าจะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม กล่าวคือ ประชาชนเลือกตัวแทนของตน ไปเป็นผู้ออกเสียงเลือกนายกฯ แต่ประชาชนพอที่จะทราบโดยนัยว่าตัวแทนของเขาจะเลือกใครมาเป็นนายกฯ ได้บ้าง เพราะโดยปกติ หัวหน้าพรรคที่มี ส.ส.มากที่สุด หรือสามารถครองเสียงข้างมากในสภาฯ จะมีโอกาสเป็นนายกฯ ที่มาของนายกฯ ในลักษณะนี้จะสะท้อนความต้องการของประชาชนมากกว่า การเปิดโอกาสให้นายกฯ มาจากคนนอก

ยิ่งไปไปกว่านั้น หากกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรง วิธีการนี้จะแก้ปัญหาตัวแทนได้ดีที่สุดเมื่อเทียบกับวิธีการที่กล่าวมาข้างต้น เพราะประชาชนจะทราบข้อมูลอย่างชัดเจนว่าใครที่มีโอกาสเป็นนายกฯ ได้บ้าง

อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังคงเป็นประเด็นที่มีความอ่อนไหว เนื่องจากคนส่วนหนึ่งมองว่าการเลือกนายกฯ โดยตรง เป็นวิถีการปกครองแบบประธานาธิบดี ไม่ใช่การปกครองแบบรัฐสภา ปัญหาเรื่องการถอดถอนจากอำนาจ เพราะที่มาของนายกฯ มาจากประชาชน ฉะนั้นประชาชนจึงเป็นผู้ถอดถอนนายกฯ ออกจากอำนาจ ซึ่งกระทำได้ยากในทางปฏิบัติ

สิ่งที่ผมอยากฝากกับสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ต่อประเด็นที่มาของนายกฯ  คือ ส.ส.ร. ควรมีโจทย์ที่ชัดเจนว่า หลักการเรื่องที่มาของนายกฯ ควรตั้งอยู่บนพื้นฐานใด หากนายกฯ ควรสะท้อนการเป็นตัวแทนของประชาชน แนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญควรตอบโจทย์ข้อนี้เป็นสำคัญ

ส่วนปัญหาอื่น ๆ ที่ ส.ส.ร.กังวลใจ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาทางตันทางการเมืองและการเปิดโอกาสให้คนดีเข้ามาบริหารประเทศ อาจกำหนดกลไกอื่นเข้ามาช่วยแก้ปัญหาแทน อาทิ การกำหนดให้มีองค์คณะที่มาจากสถาบันที่ประชาชนเชื่อถือและได้รับความชอบธรรมจากประชาชน ทำหน้าที่บริหารประเทศชั่วคราวในยามวิกฤต การสร้างกลไกที่ทำให้การลงสมัครเลือกตั้งไม่ต้องใช้เงินเป็นตัวตั้ง การกำหนดเพดานเงินบริจาคแก่พรรคการเมืองและนักการเมือง เพื่อมิให้นายทุนครอบงำพรรคการเมืองได้ การสร้างกลไกการตรวจสอบและถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ฯลฯ

การร่างรัฐธรรมนูญไม่ควรใช้ปัญหาเป็นตัวตั้ง แล้วล้มหลักการที่ควรจะเป็นลง