Kriengsak.com : ประเด็นวันนี้ 16.11.05

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เป็นหลักการส่วนหนึ่งของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ แต่ถึงกระนั้นที่ผ่านมา การดำเนินการของรัฐในการกระจายอำนาจทางการศึกษาสู่ท้องถิ่น อยู่ภายใต้ความเห็นที่ขัดแย้งหลายด้าน ทั้งความเห็นจากผู้ที่มีส่วนร่วมในกระบวนการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา ผู้รับมอบอำนาจในท้องถิ่น ผู้ได้รับผลกระทบ และผู้ที่มีสิทธิจัดการศึกษา

ผมขอยกตัวอย่างกรณีศึกษาจากต่างประเทศ ซึ่งมีทั้งประสบความสำเร็จและการก่อเกิดปัญหาในการกระจายอำนาจทางการศึกษา อันจะเป็นบทเรียนให้ผู้เกี่ยวข้องได้พิจารณา และหาแนวทางพัฒนาเส้นทางให้การกระจายอำนาจทางการศึกษา เกิดประโยชน์สูงสุดต่อระบบการศึกษาและสังคมไทย ดังนี้

ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจการศึกษาสู่ท้องถิ่น
อังกฤษ: การเพิ่มคุณภาพการศึกษาและฉนวนป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง โดยมีหน่วยงานสำคัญในการขับเคลื่อนคือ องค์การบริหารการศึกษาท้องถิ่น ที่มีบทบาทกระตุ้นให้โรงเรียนยกระดับมาตรฐาน ทำหน้าที่เป็นเสมือนกระบอกเสียงให้กับผู้ปกครอง และแม้ว่าองค์กรนี้จะเป็นส่วนราชการ แต่มีลักษณะการดำเนินงานที่สามารถป้องกันการแทรกแซงจากภาคการเมืองสู่ภาคการศึกษา โดยพบว่าในอังกฤษ ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลหรือหน่วยงานจะเป็นไปแบบเพื่อนร่วมอุดมการณ์ การบริหารระหว่างหน่วยงานการศึกษาส่วนกลางและระดับท้องถิ่น และระหว่างสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษากับสถานศึกษา จะเป็นไปในลักษณะการควบคุม โดยกติกา (Law Enforcement Control) เช่น ระเบียบ ข้อบังคับ กฎหมาย ฯลฯ ที่ทุกฝ่ายต้องเคารพปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด ส่วนการบังคับบัญชาโดยการสั่งการ จะใช้เฉพาะการบริหารภายในหน่วยงานในท้องถิ่นเท่านั้น

แคนาดา: การพัฒนาผู้เรียนให้มีงานทำ แคนาดากระจายอำนาจให้มณฑล/เขตการปกครองดำเนินการเอง โดยผ่านคณะกรรมการการศึกษาของแต่ละเขตการปกครอง ซึ่งมีประมาณ 168 คณะ ปัจจุบันเป้าหมายสำคัญในการจัดการศึกษาที่มุ่งกระจายอำนาจบริหารการศึกษาสู่ท้องถิ่น คือเพื่อการแก้ปัญหาสภาพการว่างงานของแคนาดาที่นับวันจะทวีความรุนแรงขึ้น เนื่องด้วยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ส่งผลให้สถานศึกษาในท้องถิ่น บริหารจัดการได้คล่องตัวและมีความเป็นอิสระ สามารถจัดการศึกษาและฝึกอบรมที่มุ่งให้คนมีงานทำได้มากขึ้น

สวีเดนและเดนมาร์ค: การเชื่อมโยงสู่เศรษฐกิจชุมชน กระจายอำนาจการศึกษาโดยให้ความสำคัญกับการจัดการศึกษาที่เชื่อมต่อกับวิถีชีวิตของชุมชน ซึ่งอาชีพหลักของชุมชนต่าง ๆ คือการเกษตรที่เน้นการพึ่งพาตนเองและพัฒนาตามเอกลักษณ์ของชุมชนนั้น ๆ โดยให้แต่ละท้องถิ่นสามารถพัฒนาหลักสูตรได้อย่างหลากหลาย เชื่อมโยงวิทยาการสมัยใหม่กับสมัยเก่า และการเรียนรู้ร่วมกับสถานประกอบการ ชุมชน และภาคเอกชน ทำให้การจัดการศึกษาสอดคล้องกับความต้องการของชุมชน และเป็นการสร้างคนป้อนเข้าสู่ชุมชน

ประเทศที่การกระจายอำนาจก่อเกิดปัญหา
เยอรมันนี: ความแตกต่างด้านมาตรฐานการศึกษาและเพิ่มงบจากส่วนกลาง มีการกระจายอำนาจทางการศึกษาให้กับแต่ละรัฐเป็นผู้บริหารและดูแลโรงเรียน แต่มีรายงานว่าปัจจุบันรัฐบาลกลางต้องสนับสนุนงบประมาณในการจัดการศึกษามากกว่าร้อยละ 70 ของงบประมาณสนับสนุนการศึกษาทั้งหมด มีการวิเคราะห์ว่า อาจเป็นเพราะสภาพการเป็นอิสระในการจัดการศึกษาของแต่ละรัฐที่ต่างกันออกไป ทำให้ประสบปัญหาเกี่ยวกับความต่างของมาตรฐานทางการศึกษา ปัจจุบันรัฐบาลกลางจึงได้ทุ่มงบประมาณสนับสนุนด้านการศึกษาที่มากขึ้นทุกปี เพื่อสร้างมาตรฐานการศึกษาของชาติขึ้นมา

สเปน: ความสั่นคลอนความมั่นคงและเสถียรภาพการปกครอง แม้มีการให้อิสระในการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมาก แต่เนื่องจากสภาพการเป็นแคว้นอิสระต่าง ๆ ของสเปน จึงก่อให้เกิดปัญหาการจัดการศึกษาที่อาจจะส่งผลให้เกิดความสั่นคลอนความมั่นคงและเสถียรภาพทางการเมืองของรัฐบาลกลางอย่างมาก จนในที่สุดรัฐบาลได้พยายามหาวิธีการรวบอำนาจการศึกษากลับมายังส่วนกลางมากขึ้น เพื่อใช้เป็นเครื่องมือทางการศึกษาในการสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพทางการเมือง และการอยู่รวมเป็นชาติเดียวกัน

นิวซีแลนด์: ความเหลื่อมล้ำด้านคุณภาพการศึกษาระหว่างชุมชนร่ำรวย-ยากจน มีการกระจายอำนาจการศึกษาไปสู่สถานศึกษาโดยตรง โดยผ่านคณะกรรมการบริหารโรงเรียน สิ่งที่เกิดขึ้นคือ โรงเรียนในชุมชนร่ำรวยหรือปานกลาง ผู้ปกครองจะสนับสนุนช่วยเหลือโรงเรียนอย่างดี เพราะมีความพร้อมทั้งด้านการศึกษา ความคิด การเงินและให้ความสนใจผลการเรียนของเด็ก รวมถึงคณะกรรมการบริหารโรงเรียนมีความพร้อม อีกทั้งสภาพปัญหาการเรียนมีน้อย ในขณะที่โรงเรียนในชุมชนยากจน ผู้ปกครองมีความจำกัด คณะกรรมการมีศักยภาพน้อย ครูจำนวนมากไม่อยากไปสอนในโรงเรียนกลุ่มนี้ สิ่งเหล่านี้ส่งผลให้ผู้บริหารสถานศึกษารับภาระหนักมากขึ้น จนต้องลาออกถึงร้อยละ 20 หลังปฏิรูปการศึกษา เกิดความไม่ทั่วถึงในการได้รับความช่วยเหลือด้านวิชาการจากรัฐ อีกทั้งการที่คณะกรรมการสถานศึกษามีอำนาจเต็มในการบริหารโรงเรียน หากการตัดสินใจอยู่บนพรรคพวกและอิทธิพล จะส่งผลให้เกิดความขัดแย้งและขาดการยอมรับจากผู้เกี่ยวข้องได้

บราซิล: ความเหลื่อมล้ำด้านคุณภาพและโอกาสการศึกษาและการอพยพสู่เมือง บราซิลกระจายอำนาจการจัดการศึกษาให้ท้องถิ่นจัดการ ด้วยงบประมาณที่รัฐจัดให้บางส่วนและให้ท้องถิ่นจัดหาเพิ่มเติม แต่พบว่า ท้องถิ่นที่ยากจนจะมีคุณภาพทางการศึกษาต่ำ งบไม่เพียงพอ ขาดแคลนครูและผู้บริหาร บางสถานศึกษาต้องปิดตัวลง ผู้เรียนต้องเดินทางไกลเพื่อไปเรียนในโรงเรียนที่มีคุณภาพ และทำให้ครอบครัวไม่ส่งเด็กเข้าโรงเรียน และการออกจากโรงเรียนกลางคัน อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหาเหล่านี้บ้างแล้ว โดยให้เงินสนับสนุนครอบครัวที่มีฐานะไม่ดี ที่มีลูกในวัยเรียน

จากประสบการณ์ข้างต้น นับเป็นบทเรียนหนึ่งที่ประเทศไทยสามารถเรียนรู้และต่อยอดได้ ซึ่งหากจะเชื่อมโยงประสบการณ์ของต่างประเทศ ทั้งที่ประสบความสำเร็จและก่อปัญหาเข้าสู่การจัดการศึกษาไทย ผมขอเสนอเป็นประเด็นคำถาม ที่อาจนำไปสู่การแสวงหาคำตอบ หาแนวทางพัฒนาวิธีการกระจายอำนาจการศึกษาไทย โดยผู้เกี่ยวข้องควรลองขบคิดเกี่ยวกับคำถามที่ว่า “การกระจายอำนาจทางการศึกษาของไทย…

…จะคุมคุณภาพในการศึกษาให้ได้มาตรฐาน โดยให้เกิดความเหลื่อมล้ำน้อยที่สุดได้อย่างไร
…จะทำอย่างไรให้ประชาชนและภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา
…จะเกิดปัญหาการขัดผลประโยชน์หรือการแทรกแซงของภาคการเมืองท้องถิ่นหรือไม่ จะป้องกันและแก้ไขอย่างไร
…จะสามารถเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจชุมชนได้หรือไม่
…จะทำอย่างไรให้การกระจายอำนาจการศึกษามีส่วนพัฒนาผู้เรียนให้จบแล้วมีงานทำ
…จะทำให้เกิดการอพยพไปยังพื้นที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพในการสนับสนุนทางการศึกษาได้ดีกว่าหรือไม่ และมีแนวทางแก้ไขและป้องกันอย่างไร
…จะส่งผลสั่นคลอนความมั่นคงเสถียรภาพการปกครองหรือไม่ จะทำอย่างไรให้ส่งผลกระทบน้อยที่สุด

นอกจากนั้น ยังมีประเด็นคำถามที่สังคมไทยตั้งโจทย์ไว้และเป็นกระแสวิพากษ์อย่างมาก คือการกระจายอำนาจทางการศึกษาจะนำสู่ “ปัญหาการทุจริตหรือไม่ และจะหาทางป้องกันและแก้ไขอย่างไร” เป็นต้น ผมหวังว่าตัวอย่างคำถามเหล่านี้ เป็นเพียงจุดเริ่มต้นที่จะต้องหาคำตอบ โดยเป็นการตอบที่นำสู่การหาแนวทางแก้ปัญหาและพัฒนา “การกระจายอำนาจทางการศึกษาไทย”