อนาคตนโยบายค่าเงินบาท: Rule หรือ Discretion?

ประเด็นค่าเงินบาทแข็งนับว่ามีความร้อนที่สุดในช่วงนี้ และได้รับความสนใจจากหลายฝ่ายที่พยายามเสนอมาตรการแก้ไขอย่างมากมายต่อรัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)
ข้อเสนอมาตรการแก้ปัญหาค่าเงินบาทส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า ซึ่งหากพิจารณาถึงแนวคิดเศรษฐศาสตร์ของข้อเสนอต่าง ๆ จะพบว่า ส่วนใหญ่ยึดถือแนวทางการดำเนินนโยบายแบบปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ (Discretion) ซึ่งอาศัยดุลพินิจของผู้กำหนดนโยบายหรือผู้เสนอนโยบายในการตัดสินว่า นโยบายใดเหมาะสมหรือไม่ เพราะมิได้มีการกำหนดนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่ยึดกฎเกณฑ์ (Rule)

บทความชิ้นนี้จึงมุ่งไปที่การพิจารณาว่า แนวทางการดำเนินนโยบายค่าเงินบาทในระยะยาวควรยึดแนวคิดแบบใดระหว่าง Discretion หรือ Rule
การดำเนินนโยบายแบบ Discretion คือ การให้อิสระแก่ผู้กำหนดนโยบายในการกำหนดนโยบายตามดุลยพินิจของตน นัยดังกล่าวนี้รวมความถึง การให้อำนาจผู้กำหนดนโยบายในการปรับเปลี่ยนเป้าหมายหรือสาระของนโยบายตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปด้วย ซึ่งคงจะไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า แนวคิดนี้สัมพันธ์กับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาคของเคนส์ (Keynes) ซึ่งสนับสนุนการแทรกแซงเศรษฐกิจโดยภาครัฐ
การดำเนินนโยบายแบบ Rule คือ การจำกัดอำนาจหน้าที่ของผู้กำหนดนโยบายโดยกฎหมาย ซึ่งรวมถึงการสร้างพันธะ (commitment) ของผู้กำหนดนโยบายในการบรรลุเป้าหมายประการใดประการหนึ่งที่ได้รับมอบ โดยไม่สามารถมีข้ออ้างถึงการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ภายนอกได้ ซึ่งดูเหมือนว่าแนวคิดนี้สัมพันธ์กับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาคสำนักนีโอคลาสสิก (Neoclassics) ที่เน้นกลไกตลาดที่มีระบบระเบียบ (Rule of law) เป็นสำคัญ
ในอดีตนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากเชื่อว่า การดำเนินนโยบายแบบ Discretion ดีกว่า Rule เนื่องจากเชื่อว่าการที่สามารถปรับเปลี่ยนนโยบายให้เข้ากับสถานการณ์จริงในขณะหนึ่ง ๆ ได้ น่าจะส่งผลดีมากกว่าการกำหนดให้นโยบายต้องถูกตรึงกับกฎหมาย ซึ่งปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์จริงได้ยาก

มาถึง พ.ศ. นี้ นักเศรษฐศาสตร์กลับเริ่มยอมรับว่า Rule ดีกว่า Discretion เนื่องจากในทางปฏิบัติ การให้อิสระแก่ผู้กำหนดนโยบายกลับส่งผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจมากกว่า เพราะการที่ผู้กำหนดนโยบายมิได้มีพันธะในการดำเนินนโยบายนั้น ทำให้ภาคเอกชนขาดความเชื่อมั่นในนโยบายจากผู้กำหนดนโยบาย ขณะที่ความเชื่อมั่นจากภาคเอกชนเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้การดำเนินนโยบายสำเร็จ ประเด็นนี้ได้ถูกพิสูจน์ในงานวิจัยของ Kydland and Prescott (1977) ซึ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปี 2004

เมื่อนำแนวคิดนี้มาประยุกต์ใช้กับนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ลักษณะของนโยบายที่เข้าข่ายการดำเนินนโยบายแบบ Discretion ได้แก่ การแทรกแซงค่าเงินทั้งด้านอุปสงค์และอุปทานของการซื้อขายเงินตราต่างประเทศ หากการดำเนินการเหล่านี้ตั้งอยู่บนดุลยพินิจของผู้รับผิดชอบการเคลื่อนไหวของอัตราแลกเปลี่ยน
ส่วนการดำเนินโยบายแบบ Rule ในการรักษาเสถียรภาพค่าเงินบาทนั้น เป็นการสร้างพันธะบางประการของหน่วยงานที่รับผิดชอบอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งหน่วยงานนี้จะต้องบรรลุเป้าหมายตามพันธะนั้น
จากที่ผมติดตามแนวคิดของฝ่ายต่าง ๆ ข้อเสนอการแก้ปัญหาอัตราแลกเปลี่ยนเกือบทั้งหมดจัดอยู่ในแนวทางการดำเนินนโยบายแบบ Discretion เนื่องจากเป็นแนวทางที่เน้นการใช้อำนาจของภาครัฐ โดยเฉพาะ ธปท. โดยมิได้มีเป้าหมายหรือพันธะใด ๆ มาก่อน ข้อเสนอแนะเดียวที่จัดอยู่ในแนวทางแบบ Rule คือ การกำหนดกรอบของการเปลี่ยนแปลงค่าเงินบาทในแต่ละปี เพื่อมิให้อัตราแลกเปลี่ยนเคลื่อนไหวนอกกรอบ
การดูแลเงินเฟ้อเป็นตัวอย่างหนึ่งของการดำเนินนโยบายแบบ Rule โดย ธปท.มีพันธะในการกำหนดเป้าหมายของเพดานของอัตราเงินเฟ้อในแต่ละช่วงปีหรือช่วงไตรมาส ซึ่งเรียกว่า Inflation Targeting แล้วจึงใช้เครื่องมือต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุตามเป้าหมายเพดานอัตราเงินเฟ้อที่มีพันธะไว้ ผลการดำเนินนโยบายที่ผ่านมา พบว่า อัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำนับตั้งแต่ ธปท. เริ่มต้นใช้นโยบายนี้หลังวิกฤติเศรษฐกิจ ซึ่งสามารถยืนยันได้ว่าการดำเนินนโยบายแบบ Rule ในการควบคุมอัตราเงินเฟ้อนั้นประสบผลสำเร็จ
ในทางตรงกันข้าม การรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนนั้นไม่มีหน่วยงานใดกำหนดเป็นพันธะชัดเจน แม้ว่า ธปท.เป็นผู้ดูแลรักษาเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยน แต่มิได้กำหนดเป้าหมายการดูแลเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน ดังนั้นจึงนำไปสู่การคาดการณ์ของเอกชนว่า การเก็งกำไรจากค่าเงินที่แข็งขึ้นนั้นทำได้โดยง่ายดาย เพราะรัฐมิได้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการดูแลการเคลื่อนไหวของค่าเงินบาท

ผมจึงมีความเห็นว่า การมี Rule ในนโยบายการรักษาเสถียรภาพค่าเงินบาทน่าจะเป็นสิ่งจำเป็น ในการนี้จำเป็นต้องมีหน่วยงาน (อาจจะเป็น ธปท.) ดูแลเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งผูกติดกับพันธะในการรักษาการเปลี่ยนแปลงของค่าเงินบาทมิให้รุนแรงเกินไป และควรมีกฎหมายรองรับในการกำหนดพันธะในการรักษาเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยน เพื่อให้ภาคเอกชนเกิดความเชื่อมั่นยิ่งขึ้น

ทั้งนี้ทั้งนั้น ผมมิได้หมายความว่า เป้าหมายการเคลื่อนไหวของค่าเงินควรเป็นเป้าหมายที่ตายตัวเหมือนระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ เนื่องจากค่าเงินควรมีทิศทางการเคลื่อนไหวตามกลไกตลาด แต่ต้องไม่ผันผวนเกินไป ผมจึงเสนอให้กำหนดหลักเกณฑ์การใช้เครื่องมือต่าง ๆ ในการดูแลเสถียรภาพค่าเงิน โดยจำแนกเครื่องมือออกเป็นกลุ่ม ๆ ตามระดับความรุนแรงของเครื่องมือ และระบุว่า ณ อัตราการเปลี่ยนแปลงของค่าเงินระดับใด ภาครัฐจะใช้เครื่องมือกลุ่มใด เพื่อให้ตลาดสามารถคาดการณ์ทิศทางค่าเงินได้อย่างเหมาะสม

อย่างไรก็ตาม การกำหนด Rule ที่ดีนั้นเป็นเรื่องจำเป็นอย่างที่สุด การกำหนด Rule ที่ไม่สามารถทำจริง ดังเช่นการดันทุรังรักษาค่าเงินไว้ที่ 25 บาทต่อดอลลาร์เหมือนเมื่อ 10 ปีก่อนนั้น จะส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจไม่แตกต่างกัน เพราะการไม่มีกฎกับการมีกฎที่มีผลประโยชน์เฉพาะบางกลุ่มนั้น ก็ส่งผลเสียอย่างร้ายแรงต่อประเทศทั้งคู่
0
เผยแพร่: 
www.sapazupzip.com
เมื่อ: 
2007-09-05